第二讲 公共管理学的历史发展

2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展•选择我国学者往往以()的角度来区分管理和行政这两个概念.A组织实体B经济实体C管理主体D政治实体•解释概念1、公共行政2、公共管理•论述题公共管理与私人管理的区别？2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展第二讲公共管理学的历史发展•一、传统公共行政学时期•二、新公共行政学时期•三、（新）公共管理运动时期•四、新公共服务时代2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展一、传统公共行政学时期•（一）形成原因•（二）形成标志•（三）主要特征•（四）局限性2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展一、传统公共行政学时期•原始氏族管理的三大特点：•1、氏族的管理权力由全体氏族成员共同拥有，一切重大事务由氏族大会决定。•2、氏族首领负责对具体事物的管理，但其权力由氏族大会授予，首领的地位与一般氏族成员完全平等，由氏族大会选举产生并可以随时撤换。•3、氏族成员对氏族管理的服从是完全出自于自觉和自愿基础之上。形成原因形成标志主要特征局限性2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展一、传统公共行政学时期•就其作为一种过程而言，公共行政的历史与政府同样悠久的。那就是说，一旦组织机构上的发展与分化使得人们有可能谈到某一社会的政府时，那就会产生制定法律的行为（法律是政府对价值所作权威性分配的一种表现），就会怀有一种较有成效或者并无效的企图去实施法律的行为。沃尔多《公共行政学》形成原因形成标志主要特征局限性2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展•现代公共管理理论强调外部环境对组织活动的影响。•《孙子兵法》在“五事”之中就提到“天”和“地”的概念。•其中特别是“地”，《孙子兵法》在《地形篇》和《九地篇》中对此再进一步展开论述，它把“地”分别归纳九大类地区，并提出相应的作战原则。它认为必须正视并熟悉这些外部环境对官兵心理及战争胜负的影响。从全局高度指出“知天知地，胜乃可全”，意思讲只有熟悉并把握“天”和“地”这些外部环境的影响，胜利就可成全。2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展一、传统公共行政学时期严格意义上的公共行政是近代民族国家出现的产物，在这种国家中，权力和责任的增长和集中，就需要有专职的稳定的和合格的公共管理者集团，即出现公共管理的专业化和职业化。F.C.莫舍形成原因形成标志主要特征局限性2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展一、传统公共行政学时期1789年美国联邦政府初建时，行政部门只设立陆军部、财政部和国务院三个部门，共雇佣文职人员351人；南北战争前夕，文职雇员增加到3.5万人；1900年联邦行政机构文职人员增加到23万多人。政府行政费用支出也大幅度上升，美国政府的行政费开支在19世纪50至70年代的20年间增长了近60%，从1150万英镑增加到1800万英镑。政府对整个社会活动已经有较大的影响力，这就公共行政职业化、专业化的程度的提高产生了要求。形成原因形成标志主要特征局限性2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展一、传统公共行政学时期1、政府对社会公共事务管理的职能日益扩大，对公共行政的规范化、专门化提出了要求。2、各阶级对政府干预社会提出了更高的要求。形成原因形成标志主要特征局限性2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展一、传统公共行政学时期•政府“重大的和主要的目的”就是保护人们的财产，如果没有“本人的同意，不能取去任何人的财产的任何部分”。•将社会定位为绝对的良善，国家不过是为维护其公共利益而进行的权力委托的载体而已。•国家的目的只限于保障安全，除此之外的任何国家行为都应禁止，即便是国家对公民正面的、积极的物质和福利的关心也妨碍着人的个性和特长的发展；它增加国家行政管理本身的困难，增加为此所需要的手段，因而成为种种弊端的渊源。形成原因形成标志主要特征局限性2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展一、传统公共行政学时期1、政府对社会公共事务管理的职能日益扩大，对公共行政的规范化、专门化提出了要求。2、各阶级对政府干预社会提出了更高的要求。3、文官制度改革运动的推动。形成原因形成标志主要特征局限性2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展•诺斯科特—屈维廉报告：《关于建立英国常任文官制度的报告》–统一规定被录用文官的年龄标准。低级文官限制在17—21岁之间，高级文官限制在19—25岁之间。–量才使用。根据文官个人文化程度和能力大小分别安排适当的工作，做到各适其所，人尽其才，抄写员等事务件工作雇用临时职员担任，让能力强的高级文官从日常杂务中解脱出来，专心致力于更重要的政务工作。各部门的事务性文官实行统一的工资标准．以便于部门问相互调动。–实行公开竞争考试录用制。–功绩晋升制度。2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展•1883年通过《彭德尔顿法》（PendletonCivilServiceAct）•区分政治性任命官职与非政治性任命官职。选举性官员，非行政部门的官员、须经参议院同意而任命的官员以及政府雇佣的一般工人，均不在文官之列，文官不得进行政治性捐款和参与任何政治活动，不得因拒绝从事这类活动而被免职。•公开的竞争性考试为选拔文官的手段，录用官员须遵循从高分到低分的择优原则，视时机不断增加这类职位。•由总统提名经参议院同意任命三人组成文官委员会，协助总统制订有关文官制度的规则，并督促有关部门实行，在各州设立不少于3人的考试委员会，每年举行两次考试，其工作由文官委员会统筹。2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展一、传统公共行政学时期1、政府对社会公共事务管理的职能日益扩大，对公共行政的规范化、专门化提出了要求。2、各阶级对政府干预社会提出了更高的要求。3、文官制度改革运动的推动。4、产生了理论条件。形成原因形成标志主要特征局限性2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展•首先，在公共行政起源阶段，威尔逊与古德诺的政治－行政二分法和马克斯·韦伯的官僚制（科层制）理论为之奠定了思想基础。2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展政治—行政二分法•“人类依靠轴心时代所产生的思考创造一切而生存，每一次新的飞跃都要回顾这一时期，并被他从新燃起火焰。”----《历史的起源与目标》2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展政治—行政二分法•威尔逊：•在1887年美国哥伦比亚大学的《政治科学季刊》上，发表文章《行政学之研究》。虽然这篇只有两万字，然而该文发表之后很快蜚声政治学界并产生了深远的影响，奠定了威尔逊作为行政学创始人的地位。成为公共行政学诞生的象征性标志。2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展政治—行政二分法•“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。行政管理的问题并不是政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。”“政治是‘在重大而且带普遍性的’方面的国家活动，行政管理则是‘国家在个别和细微事项方面的活动’。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情，政治如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。”2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展政治—行政二分法•古德诺：《政治与行政：政府研究》，为行政学研究指明了方向。•首先分析了民主国家政府的两种职能，只有政治与行政两种。他认为所谓政治是国家意志的表达，所谓行政，是国家意志的执行。古德洛论述政治与行政二分法是首先有了政府职能的逻辑假设，后有政治与行政二分法的提出。政治行政二分法的“政治”是指在政府的职能的分类中相对于行政而言的一种职能。这里的行政部门是政府和法院。•其次，行政学不应研究政治问题，那是政治学的任务；行政学应研究政府行政效率的提高，以及为此使用的方法和技术的问题。2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展官僚制（科层制）•马克斯•韦伯：使行政学技术化。通过他的官僚制理论的构建，解决了威尔逊思想付诸实施的一切技术性问题，也就是说韦伯的官僚制理论已经把威尔逊的思想变成了可以实施的制度方案。如果说威尔逊提出了建立行政学这门学科的话，那么韦伯可以被看作是把行政学科建立起来的人。2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展•对组织基础――权力的分析•科层（官僚）制特点•理想行政组织的结构•官员的任命和职能的行使的准则2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展•首先，在公共行政起源阶段，威尔逊与古德诺的政治－行政二分法和马克斯·韦伯的官僚制（科层制）理论为之奠定了思想基础。•其次，公共行政学传统的另一个理论来源：20世纪以二十年代的科学管理的思想。2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展•泰勒：《科学管理原理》•法约尔：《工业管理与一般管理》劳动分工，权力和职责，遵守纪律，统一指挥，统一领导，个人利益服从整体利益，人员的报酬，集中，等级制度，秩序，公平，人员稳定，首创精神和人员的团结等2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展•首先，科学管理学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。•其次，科学管理论促进了公共行政的职能化和技术化进程。2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展•“公共行政学正式从政治学中分离出来，并且行政被等同于企业管理，行政学的主流观念就开始追求向机器一样的效率：即用最少的能源消耗完成工作。重心从公共行政在社会中的地位这样一个政治问题转移到微观的问题——如何有效的管理组织的问题。这种问题源于科学管理学派并在较为复杂的行政决策制定分析中达到顶峰。通过对企业组织的研究得出一系列被认为在管理中广为适用的原理与原则，而运用这些原理和原则可以取得最佳的效率。将这些发现运用于公共部门组织的管理被认为是顺理成章。”张梦中《美国公共行政学百年回顾》2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展•首先，科学管理学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。•其次，科学管理论促进了公共行政的职能化和技术化进程。•最后，科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注，效率成为公共行政的核心价值追求。2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展一、传统公共行政学时期•1926年怀特的《公共行政学研究导论》和1927年威洛比的《公共行政学原理》，这两本教科书为当时人们了解公共行政学研究的现状以及公共行政学的传统提供了一个概貌。P7•古利克和厄威克1937年编辑出版的《行政科学论文集》收入了这一时期的行政学的代表性论文，可以说集公共行政学传统的大成。古利克在书中将公共行政学的基本原则概括为著名的POSDCORB原则。P8形成原因形成标志主要特征局限性2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展一、传统公共行政学时期•采用制度或法理的研究方法，以正式的政府组织机构（官僚体制）为研究主要领域。•政治－行政二分法成为理论基础。•致力于行政管理的一般或普遍原则的探索。•强调以效率原则作为最高标准。P8形成原因形成标志主要特征局限性2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展一、传统公共行政学时期•它采取了一种形式主义的或静态的研究方法，只注重对官僚体制的分析，忽视了对非正式组织和行政管理过程研究；它将政治与行政因素截然分开，忽视了政治因素对管理过程的影响；它将丰富多彩的行政管理活动抽象为若干的原理和原则；效率的标准则被不恰当地过分推崇。形成原因形成标志主要特征局限性2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展二、新公共行政学时期（一）行政改革过程中对行政学的传统视角发起挑战•行政国家P24••凯恩斯主义P26形成原因对传统批判兴起特征2014年9月17日第二讲公共管理学的历史发展二、新公共行政学时期（一）行政改革过程中对行政学的传统视角发起挑战（二）理论发展的推动•霍桑试验•马斯洛的人类基本需求理论•卢因的群体动力学理论•麦格雷戈的个性行为理论（X理论与Y理论）p56形成原因对传统批判兴起特征2