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第十六章土地使用制度1．本章内容本章系统介绍土地使用制度的有关概念、土地使用制度与土地制度的关系以及土地使用制度的分类等；在此基础上，分别介绍我国城市土地使用制度和农村土地使用制度的现状、特点、演变，以及完善城市土地使用制度和农村土地使用制度的措施。2．学习要点（1）掌握土地使用制度的基本理论（2）认识现阶段我国城市及农村土使用制度的特点以及存在的问题，并结合实际提出相应的对策建议第一节土地使用制度概述一、土地使用制度的含义土地使用制度是指人们在使用土地时所形成的经济关系，是对土地使用的程序、条件和形式的规定，是土地制度的一个重要组成部分。土地使用制度的产权体现形式是土地使用权。二、土地使用制与土地所有制的关系在整个土地制度中，土地所有制决定着土地使用制。土地使用制不仅是土地所有制的反映和体现，而且也是实现和巩固土地所有制的重要手段。在国外，规范土地所有和土地使用关系的法律制度称为地上权制度，该制度已经成为资本主义国家解决土地“归属（所有权）”与“用益（使用权）”之间矛盾的有效法律形式。三、土地使用制度的分类从土地使用者与土地所有者是否同一的角度，可将土地使用制度分为土地所有权与使用权相结合和土地所有权与使用权相分离两大类，简称两权结合与两权分离。第二节城市土地使用制度•一、我国城市土地使用制度的现状及特征（一）我国城市土地使用制度的现状目前我国城市土地使用制度的基本形式是：在土地国家所有的前提下，城市土地使用权与所有权相分离，并采取诸如拍卖、招标、挂牌、协议等方式将土地使用权有偿有限期地出让给土地使用者；土地使用者的土地使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或用于其他经济活动，其合法权益受国家法律保护；土地使用权期满，土地连同地上建筑物由政府无偿收回；需要继续使用的，经批准，期限可以延长，同时根据届时的市场情况补交地价。通过这一过程，国家城市土地的所有权在经济上得到了实现。1．土地使用权出让土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。城镇国有土地使用权的出让方式主要有三种：协议出让、招标出让、拍卖出让、挂牌出让。根据现行相关法律、法规、条例的有关规定，城市土地使用权出让最高年限为：居住用地70年，工业用地50年，教育、科技、文化、卫生、体育用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年，综合用地或其他用地50年，具体出让土地使用权的年限，在最高年限内由出让方决定，或由出让、受让方共同决定。2．国有土地租赁国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年限的土地租赁合同，并支付租金的行为。国有土地租赁，可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式。国有土地租赁的租金标准应与地价标准相均衡。国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。采用短期租赁的，一般按年度或季度支付租金；具体租赁期限由租赁合同约定。采用长期租赁的，应在国有土地租赁合同中明确约定土地租金支付时间、租金调整的时间间隔和调整方式等；最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。3．土地使用权作价出资（入股）土地使用权作价出资（入股）是指国家根据需要，以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依法转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权委托给有资格的国有股权持股单位统一持有。4．土地使用权授权经营土地使用权授权经营是指国家根据需要，以一定年限的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。国有土地使用权授权经营，由国家土地行政主管部门审批，并发给国有土地使用权经营管理授权书。被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地。5．土地使用权划拨土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地无偿交给土地使用者使用的行为。我国对这种方式的适用范围进行了严格的限制，仅限于国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；法律、行政法规规定的其他用地等。6．土地使用权转让土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。土地使用权转让应当签订转让合同。土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。7．土地使用权出租和抵押土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。土地使用权抵押是指土地使用者将其依法取得的土地使用权作为清偿债务的担保行为。即债权人对享有土地使用权的债务人或第三人的土地不转移占有，继续由债务人或第三人使用受益，而在债务不履行时，有权依照国家法律、法规和抵押合同的规定处分债务人或第三人提供的土地使用权（担保物），并从处分抵押物所得价款中优先受偿。土地使用权出租、抵押，出租人与承租人、抵押人与抵押权人必须签订合同；合同不得违背国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定。土地使用权和地上建筑物、其他附着物抵押的，应当依照规定办理抵押登记。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租、抵押。土地使用权出租、抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之出租、抵押；地上建筑物、其他附着物出租、抵押时，其使用范围内的土地使用权随之出租、抵押。8．土地使用权终止土地使用权终止是指因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回、不履行土地使用权出让合同及土地灭失等原因而终止。土地因自然原因造成土地消失，土地使用权自然终止。国家对土地使用者依法取得的土地使用权不得提前收回。但在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。（二）城市土地使用制度的特征现行的城市土地有偿、有限期、可流动使用制度是以土地使用权与所有权分离为前提的。现阶段我国城市土地使用制度，其特征主要体现在以下几方面：1.坚持城市土地国家所有制，维护土地所有者的权益2.土地有偿使用的形式多样化3.有偿使用和行政划拨双轨并存二、城市土地使用制度的演变（一）传统土地使用制度及其弊端1.不利于土地的有效利用和合理配置2.不利于企业经济核算和经营管理水平的提高3.不利于城市建设资金的良性循环4.不利于经济体制改革的顺利进行（二）土地使用制度的改革进程从20世纪80年代开始，我国对传统的土地使用制度进行了改革。大致经历了以下几个阶段：1、征收土地使用费（税）2、开展土地使用权有偿出让和转让试点3、制定地方性土地使用权有偿出让转让规定4、修改宪法和土地管理法5、制定全国性土地使用权出让和转让法规，全面开放土地市场三、城市土地使用制度的完善现行的城市土地使用制度仍然存在着不完善之处，需要进一步深化改革：1、存在行政划拨与有偿使用并存的双轨制，而且前者占了绝对优势。2、新增土地大多实行了有偿出让，但多为协议方式，招标与拍卖所占的比重不大，缺乏应有的市场竞争。3、在土地有偿使用方式中，对土地租赁制和土地使用权作价出资或者入股方式不够重视。4、存量土地因划拨使用而被排除在市场之外。第三节农村土地使用制度一、我国农村土地使用制度的现状（一）农用地承包经营制度2002年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年3月1日起施行），其中明确规定：“我国实行农村土地承包经营制度。”农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，即在土地所有权归集体的条件下，把土地使用权平均承包给农户，以户为单位独立经营，自负盈亏，除向集体上交提留和向国家交纳农业税以外，其余全部收入归农户个人。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。（二）农村集体非农建设用地使用制度根据《土地管理法》的规定，乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等建设用地应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，按照规定的批准权限，由县级以上人民政府批准。其中，涉及占用农用地的，应当办理农用地转用审批手续农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，按照规定的批准权限，由县级以上人民政府批准。其中，涉及占用农用地的，应当办理农用地转用审批手续。农村村民一户只能规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，还应当办理农用地转用审批手续。农民出卖、出租住宅后，再申请宅基地的，不予批准。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。二、农村土地使用制度的改革与完善（一）农用地使用制度的改革和创新我国现行的农用地使用制度来源于80年代初期的农村家庭联产承包责任制的改革，其特点是土地的所有权与使用权相分离，即在坚持土地集体所有的前提下把土地均分到户。改革开放以后的中国农村农用地制度安排一直试图在稳定与流转之间寻找均衡点：1．通过稳定和强化农户土地承包经营权制度，使农民形成较为稳定的收益预期，激发农户投资土地的热情，进而促进农业增长，增加农民收入。•2．在强调稳定农户承包经营权的基础上，中央政府极为重视农地承包经营权的市场流转。人们在实践中探索出多种形式的农用地使用制度模式，包括“两田制”模式、土地股份合作制模式、四荒地拍卖模式、租佃制模式、家庭经营加社会化服务模式、反租倒包模式、规模经营模式等。（二）农村非农建设用地使用制度的改革与创新农村集体非农建设用地使用制度的改革，主要集中在宅基地和集体非农建设用地流转制度两个方面。就农村宅基地使用制度改革而言，各地为了保护耕地、节约用地，严格控制农民建房占地，都在积极探索宅基地有偿使用办法。在确定宅基地有偿收费标准时，既要体现有偿的原则，又要照顾群众的经济承受能力，按“取之于户，收费适度，用之于村，使用得当”的原则收取使用费。就农村集体非农建设用地流转制度改革而言，经过多年的实践探索和理论论证，农村集体建设用地应该流转、可以流转已成拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市为社会共识。目前，一些地方政府相继制订出台了相关的管理政策和实施办法，国土资源部的《规范农民集体所有建设用地使用权流转若干意见（讨论稿）》也已进入修改、完善阶段。课外思考题1.土地使用制度的内涵？土地使用制度与土地制度的联系？2.土地使用制度的分类？3.我国城市土地使用制度中存在的主要问题，以及我国城市土地使用制度改革的方向与难点。4.我国农村集体非农建设用地使用制度改革的政策建议。