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中国司法改革年度报告（2011）（下）徐昕北京理工大学法学院教授,卢荣荣西南政法大学,黄艳好北京理工大学2013-01-1321:08:20来源：《政法论坛》2012年第2期关键词:司法改革/公众参与/年度报告/2011内容提要:自上而下的司法改革虽不断努力，但效果欠佳，司法改革应引入公众参与。这既有破局性意义，也充分可行。公众参与将为停滞的司法改革注入全新动力。2008年底启动的新一轮司法改革步入收官之年，虽规模宏大，但司法体制性改革并无进展，大部分改革举措仍需贯彻落实，并作进一步调整和完善。三、检察改革2011年，检察机关认真贯彻中央关于深化司法体制和工作机制改革的总体部署，落实先前的改革举措，稳妥推进检察体制和工作机制改革。检察改革仍着力于对外强化法律监督，对内加强自身监督。外部监督主要体现为强化民行诉讼和民事执行法律监督，加强监所监督，推进刑罚变更执行同步监督，促进行政执法与刑事司法衔接；内部监督主要体现为出台《关于强化上级人民检察院对下级人民检察院执法办案活动监督的若干意见》、《最高人民检察院关于加强检察机关内部监督工作的意见》和《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》等文件。（一）强化法律监督——强化民行诉讼和民事执行法律监督2011年5月，最高人民检察院和最高人民法院联合发布《关于对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》和《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》。前者就检察机关对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督达成共识，肯定并吸收了检察机关历年来探索形成的民行监督形式，如再审检察建议、一般检察建议、检察和解、纠正违法通知等，有利于促进法院和检察院依法独立公正行使职权，提升司法公正。后者以试点形式探索民事执行的法律监督，有助于总结经验教训，为下一步民事执行监督制度是否建立、如何运作奠定基础。多年以来，检察机关不断加强和深化民行法律监督，先后发布《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》、《关于完善抗诉工作和职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》、《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》等文件。全国24个省级人大常委会作出决议、决定，要求加强诉讼法律监督，其中一半明确要求加强对民事执行的法律监督。部分地方检察院和法院通过会签文件的方式，就民行法律监督实行某些具有地方特色的做法。“两高”首次就民事审判、行政诉讼和民事执行法律监督达成一致并会签上述两项文件，旨在落实2008年中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》部署的改革内容，“完善检察机关对民事、行政诉讼和民事执行工作实施法律监督的范围和程序”。《民事诉讼法修正案（草案）》第一条亦大大强化检察监督，“人民检察院有权以检察建议、抗诉方式对民事诉讼实行法律监督。”但“两高”的共识并非事实的全部。任何改革都涉及利益分配和权力配置，司法改革中的机构博弈是公开的秘密。在20世纪80年代末以来的司法改革中，审判权有所扩张，检察权有所弱化。检察机关在“保税检、保免诉、保民行、保自侦”的防卫中边保边退，税务检察权、免予起诉权已失，自侦权的相当部分被划给公安部门，侦查监督权也受到质疑，有人提出建立司法令状制。多年以来，有关民行法律监督的争论不断，这两项文件可视为法检博弈的新均衡。尽管出台了两项规定，《民事诉讼法修正案（草案）》强化检察监督的规定也有望通过，但具体的制度设计和实践运作仍需在博弈中不断调试。检察监督涉及法院与检察院之间的职权划分，总体上应定位于在维护司法的独立性和终局性基础上的有限纠错。当前处于矛盾多发的社会转型期，司法公正和公信不足，可适当强调检察监督职能；但长远而言，更应注重保障司法的独立性和终局性，将检察监督定位于非常情况下的特殊救济，强调检察机关支持法院依法独立行使审判权，坚持审判救济程序优先和当事人处分原则。就民事执行检察监督而言，试点改革既需在逻辑上回应检察机关为何不监督党政机关的执法活动，更需以经验事实回答如何促进“执行难”、“执行乱”问题的解决。——强化监所执法监督监所是观察人权状况的最佳窗口。近年来，监所内非正常死亡事件频繁出现，心源性猝死（陆丰薛锦波）、躲猫猫死（云南李荞明）、鞋带自缢死（云南邢鲲）、激动死（陕西王会侠，重庆朱某）、睡梦死（吉林王国春）、睡觉死（浙江何舍彪）、睡姿不对死（福建陈某）、做梦死（江西李文彦）、摔床死（福建温龙辉）、摔跤死（江西陈绪金）、洗澡死（海南罗静波）、妊娠死（内蒙古郗红）、如厕死（内蒙古任怀光）、递纸死（内蒙古王某）、洗脸死（湖北薛宏福）、喝开水死（河南王亚辉）、冲凉死（河南穆大民）、呼吸死（河北郅国玉）、骷髅死（河北董某）、发狂死（广东林立峰）、扯野菜死（云南余某）、抠粉刺死（山东维平）、证据不足死（四川蒲泽民）、自然死（四川杨秀安）等各种新“死法”不断上演，暴露出监所管理混乱、人权保障不足、监管执法不公开、监督流于形式、问责制缺失、管理人员渎职甚至纵容和培养牢头狱霸等种种问题。为此，最高人民检察院采取措施，试图改善监所执法监督不力的状况。2008年，最高人民检察院发布“四个办法”，包括：《人民检察院监狱检察办法》、《人民检察院看守所检察办法》、《人民检察院劳教检察办法》和《人民检察院监外执行检察办法》；2009年，最高人民检察院、公安部对全国看守所展开为期5个月的监管执法专项检查，12月发布《关于做好看守所与驻所检察室监控联网建设工作的通知》，要求看守所监控系统与驻所检察室监控设备联网。2010年，最高人民检察院采取“明察暗访”的形式开展监所督察行动。2011年，最高人民检察院召开全国检察机关监所检察信息化建设现场推进会，推进“两网一线”信息化建设，加强派驻检察工作。截至2011年8月，全国检察机关共有1152个驻看守所检察室实现与看守所监控联网，2246个派驻检察室与监管单位实现信息系统联网，1273个驻所检察室建成与检察系统专网相连的支线网络。地方检察院积极探索。例如，河北检察系统组建3个派出检察院，负责对本辖区应由市人民检察院履行监督职责的监管场所实施法律监督，旨在促进监所监督的专职化，履行同步监督职能；云南省昆明市检察院出台《处置监管场所在押人员死亡事件预案》，规定对监管场所在押人员死亡的处理方法；昆明市官渡区检察院实施“监督提示卡”，强化对监所轻微违法行为监督；江西省南丰县检察院制定《加强看守所社会开放工作法律监督的若干规定》；南京市检察机关要求分管检察长或检察长每月一次到所属驻所检察室现场办公；四川省德阳市旌阳区、江西省上饶县等检察院在看守所监室内设立检察信箱等。上述举措力度不大，难以解决监所执法监督中的问题。事实上，“躲猫猫”等事件的发生绝非偶然。可以推测，类似事件以往同样发生过，只是由于信息控制而未能进入公众视野，未来仍难于避免。小修小补无济于事，问题的解决取决于监所体制改革的推进与深化：改革应以保障人权为目标，强化监督，防止警察滥权；检察机关真正独立行使检察权，而不是作为监所、公安、地方党政的代理人；看守所应从公安机关分离，归属司法行政机关，实行羁侦分离；涉及限制人身自由的看守所制度，立法权应回归全国人大；全面推动“监企分开、收支分开”；犯罪嫌疑人和被告人享有沉默权，讯问时可要求律师在场；切实保障律师的权利。——促进行政执法与刑事司法衔接最高人民检察院会同国务院法制办等部门制定《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》。该意见要求行政执法机关、公安机关、检察机关和法院做好行政执法与刑事司法衔接工作，建立衔接工作联席会议制度，健全案件咨询制度，建立信息共享平台，完善衔接工作机制及举报制度。意见的出台有利于加强行政执法与刑事司法的衔接，促进有案不移、有案难移、以罚代刑等突出问题的解决。但该意见仍只是一个框架性文件，如何具体衔接尚需细化和探索；衔接可能带来制约不足等问题，亦不容忽视。（二）加强内部监督——建立刑事申诉案件公开审查制度2011年底，最高人民检察院通过《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》，明确对于案件事实、适用法律存在较大争议，或者有较大社会影响等刑事申诉案件，检察院可以适用公开审查程序。立案前审查、立案后复查以及复查决定的执行落实等阶段均可采用公开审查方式办理。如果刑事申诉具有较大争议，检察院将邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者申诉人所在单位、居住地的居民委员会、村民委员会人员以及专家、学者等其他社会人士参加。刑事申诉案件的公开审查制度是检察机关推行检务公开、主动接受监督的一项制度创新，有利于吸收民众参与司法，促进申诉案件的息诉罢访，完善了刑事申诉制度。但由于申诉和信访面对大量难解的纠纷，以及申诉制度面临根本性的体制困境，因此，刑事申诉案件公开审查的效果只能取决于各地检察机关在夹缝中的贯彻动力。——强化内部监督2011年，最高人民检察院制定《关于强化上级人民检察院对下级人民检察院执法办案活动监督的若干意见》，加强上级检察院对下级检察院的执法监督和业务指导。经中央编制办批准，最高人民检察院成立案件管理办公室，对最高人民检察院的案件流程、案件质量和案件统计信息等进行集中管理，并承担对全国检察机关案件管理工作的指导职责。案件集中管理有助于规范执法行为，提高办案质量，今后将成为检察机关案件管理的主要模式。12月，最高人民检察院《关于加强检察机关内部监督工作的意见》出台。这是当前和今后一段时期加强检察机关内部监督工作的纲领性文件。该意见强调了加强内部监督的重要意义、总体要求和基本原则，细化了监督方式和方法，提出了监督的“五个重点”：加强对党的路线方针政策和上级检察院重大决策部署、决议决定、规章制度执行情况的监督；加强对领导班子和领导干部的监督；加强对执法办案活动的监督；加强对干部选拔任用工作的监督；加强对重大经费开支、政府采购、重大工程项目的监督。该意见体现了检察机关不断加强自我监督的努力，有助于增强内部监督的规范性和可操作性。但内部监督毕竟是“自我监督”，无论如何加强，都不可能从根本上解决问题。——推进检察廉政建设检察机关自身廉政建设是内部监督的重要内容。2011年，最高人民检察院发布《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》。该办法整合2002年《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》和2005年《检察机关党风廉政建设责任制责任追究暂行规定》两项文件的内容，明确了检察机关落实党风廉政建设责任制的指导思想、领导体制、工作机制和目标要求，完善了各级检察院领导班子和领导干部应承担的责任，增设了联席会议、检查考核、责任追究终身制等规定，修订了责任追究的情形和方式。该办法既跟进了2010年修订的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》的新要求，也注重吸纳近年来检察机关的实践经验，可操作性和约束力有所增强。地方检察院建立风险点评级防控机制、推行执法办案网络监管平台等探索值得关注。建立风险点评级防控机制，是近两年北京、湖南、黑龙江、山东、重庆、河北等地检察机关自查自纠、防控腐败的新举措，也是2012年最高人民检察院将着力推行的机制改革。该机制要求查找检察各部门及岗位在行使职权、制度机制等方面存在的廉政风险点，并进行风险等级评定，实行风险等级管理。例如，湖南长沙市人民检察院就公诉处、反贪污贿赂局、渎职侵权局等部门及岗位职责进行风险点查找、评估和防控，制定风险点等级评估及防控措施一览表，向当事人和律师公布，且风险点与惩戒挂钩、个人考评与个人档案挂钩。该机制抓住了防治腐败的关键环节，提高腐败成本，使执法办案过程更透明，监督更有针对性，是构建惩治与预防腐败体系的一项较有力的举措。未来除进一步提高风险点查找和等级评估的科学性、完善有关责任和惩戒制度外，特别应避免流于形式。天津、黑龙江等地检察机关搭建执法办案网络监管平台，对检察官办案实行全程记录和监管，有利于及时发现腐败苗头，堵住漏洞。检察机关以及任何机关的内部监督和廉政建设，都是一项艰巨的工作，仅凭上述机制难以奏效，而需要与限制检察官权力、完善检察官惩戒制度、推行检务公开、提高检察官自律意