《中华人民共和国义务教育法》修订案解读

《中华人民共和国义务教育法》修订案解读台州学院王少非教授、博士[e-mail]目录一、义务教育法修订的背景二、义务教育法修订历程三、新义务教育法解读四、落实新义务教育法，我们做什么？一、义务教育法修订的背景一、社会发展目标到下个世纪中期，要把我国建设成为一个高度民主高度文明的现代化的社会主义强国。科学发展和谐社会国家与教育的关系、义务教育的经费保障、保证人民公平享受教育机会二、教育的现状义务教育法颁布以来，我国义务教育发展实现了历史性的跨越：已经基本普及九年制义务教育，义务教育经费投入逐年增长，政府为主的经费渠道趋于明确。（一）改革与发展素质教育课程改革（二）存在的问题差异进一步拉大应试教育愈演愈烈，学生的全面发展空间受到局限不规范的办学行为普遍存在一黑二斜三苦四丑一黑：“择校费”的黑洞霸王条款”、“马太效应”二斜：教育经费向城市、东部倾斜，优质教育向强校倾斜三苦：苦了家长、苦了弱校、苦了农村四丑：特权、霸道、垄断、腐败1995年到2002年，东部3市（京、津、沪）与西部5省区（桂、黔、滇、甘和青）小学生均预算内教育经费的差距从3.23倍扩大到了3.85倍，普通初中生均预算内教育经费的差距从2.65倍扩大到了3.39倍。城乡之间教育经费投入的差距则更大，2002年全社会各项教育投资为5800多亿元，而占总人口60%以上的农村却只获得其中的23%。教育经费投入的失衡造成了办学条件的失衡，继而导致教育观念、教师素质、科研能力等软资源的失衡。——民进中央的调查报告苦了家长：越来越高的择校费，让很多家长“望学兴叹”，许多家长们不惜降低生活标准供孩子上学，教育成本激增成为许多普通百姓的心头之苦。公民的平等受教育的权利和机会沦为家长间权力和金钱的竞争手段。苦了弱校：55万所中小学，2％左右为省市级重点学校。最保守的估计，择校费一项，全国一年至少在百亿元以上。这笔巨款在被上级主管部门“提成”一部分后全部装进这“大款”学校的腰包。苦了农村：农村乡级财政能力不足，县际之间、乡际之间经济发展的不平衡。农村尤其是贫困地区基础教育的贫弱地位始终没有根本改善。教育不公平首先暴露出的是特权思想和公权垄断。一批政府重点扶植的优等学校，垄断了当地几乎所有优质教育资源，包括经费、师资、学生等。权、钱，还有教育资源的交换。特权和垄断的存在，又衍生出了霸道作风和教育领域内的腐败。民办学校被压缩生存空间，无法与公办学校公平竞争；个别好学校、特别是学校领导盛气凌人的作风。于是腐败滋生。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，调整农村义务教育学校布局列为一项重要工作。2005年初教育部发布的《2004年中国教育事业发展状况报告》：2004年全年我国撤减小学3．17万所，初中973所，共计减少中小学4万多所。就近上学成为奢望家庭教育支出增加辍学现象加剧寄宿学校无力配备一些基本设施布局调整被错误地理解为“撤并”和“减缩”三、1986年《义务教育法》的缺陷1986年4月六届全国人大四次会议审议通过了《中华人民共和国义务教育法》。义务教育的实施和年限是衡量国家现代文明水平的重要标志。德国1763年，乡村学校规程，普通义务教育1852年，美国马萨诸塞州颁布第一个义务教育法。欧美在19世纪下半叶实现了普及初等教育。英国1880年实施5-10岁儿童的义务教育，1891年完全的初等免费教育。1918年，密西西比州颁布义务教育法，标志美国在全国范围内实施义务教育。1986年，当时世界199个国家和地区中已有168个国家实施了义务教育。美、英、德、法、日的义务教育年限达到12年，最长的是加拿大，13年。印尼、菲律宾、泰国等小国也实施了9年义务教育。朝鲜在1967年实施了9年义务教育，1976年延长到11年。（一）规定过于原则18条原则性规定。特别关于对义务教育发展保障极为重要的一些方面，比如经费来源，规定比较简略。（二）强制性不足入学年龄；学制六三、五四、五三并存；推行步骤90、95、2000；具体步骤办法和实现期限的确定权交省市自治区。（三）实施执行困难。“豆腐法”一是因为原则性规定，二是因为法律责任的规定相当薄弱，无法问责。（四）管理职责不明国家、省、县、乡在义务教育中的权限和责任没有区分，结果造成责任下移。“人民教育人民办”（五）偏离了义务教育的本质国家义务的虚化免收学费不免杂费。二、义务教育法修订历程2003年，在十届人大一次会议上，有近600名代表强烈要求修订义务教育法。2004年和2005年，每年有22件议案涉及到修订义务教育法，签名的代表分别是727名和740名。有近1/4人大代表连续3年为一部法律的修订提出议案。2003年6月，十届人大常委会将修订义务教育法列入立法计划，义务教育法修订工作随即启动。2004年6月，教育部将《义务教育法》的修订送审稿报请国务院审批。国务院法制办在多次会同教育部、财政部进行讨论和研究之后，修改形成了一份共8章95条的征求意见稿。2005年8月18日-19日，21名领衔提出修订《义务教育法》议案的全国人大代表，与国务院法制办、教育部、财政部的有关人士及部分专家学者一起座谈，主要就由教育部起草、国务院法制办三易其稿后最终形成的《中华人民共和国义务教育法（修订）（征求意见稿）》展开讨论。2006年1月4日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国义务教育法(修订草案)》。2006年2月25日，十届全国人大常委会第二十次会议举行，义务教育法（修订草案）首次提交审议。2006年2月27日，全国人大常委会对修订草案进行分组审议。2006年6月29日，全国人大常委会审议通过了新义务教育法。三、新义务教育法新在何处？（一）义务教育均衡发展法制化上个世纪，由于各地经济、文化水平的差异，使得义务教育阶段形成了地区之间、城乡之间乃至学校之间较大的发展差距。新《义务教育法》将义务教育的均衡发展纳入了法制的轨道，将均衡教育思想作为新《义务教育法》的根本指导思想。经费保障、取消重点、课程教学上的规定都是为了保障均衡发展。2004年，全国农村小学高级教师的比例为35．9％，农村初中一级及以上职务教师的比例为32．3％，分别比城市低8．9和14．5个百分点。小学高级教师的比例、初中一级及以上职务教师的比例，东、西部地区都相差12个百分点。义务教育学校的中级及以上职务教师比例，城乡间、地区间、省域内差距较大。部分地区农村学校教师不足，城镇学校大班额现象严重，校际之间优质教育资源配置不均衡问题比较突出。——《国家教育督导报告2005》（二）素质教育上升为国家意志过去推进义务教育着眼点在于解决孩子有书可读、有学可上的问题。新《义务教育法》明确了义务教育承担实施素质教育的重大使命，把义务教育纳入到实施素质教育的轨道上来。新《义务教育法》同时把注重培养学生的独立思考能力、实践能力和创新能力作为促进学生全面发展的重点，并且提出了一系列实施素质教育的措施。（三）回归了义务教育的本质新《义务教育法》回归了义务教育免费的本质。普及教育、强制教育和免费教育是义务教育的本质特征。新《义务教育法》在免费教育上又迈出了一大步。“实施义务教育不收学费、杂费。”中央财政将从今年开始，用两年时间免除农村地区义务教育阶段的杂费；城市地区还要深入调查研究、制定方案、加快进程。新义务教育法也回归了义务教育国家责任的本质。义务教育三大特征公益性公益性是整个教育事业的特征，义务教育要更彻底一些。第二条规定,义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。公益性和免费性是联系在一起的。统一性义务教育在全国范围内统一。包括要制定统一的义务教育阶段教科书设置标准、教学标准、经费标准、建设标准、学生公用经费的标准等等。第四条规定,凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。义务性义务性即强制性。让适龄儿童、少年接受义务教育是学校、家长和社会的义务。谁违反这个义务，谁就要受到法律的规范。家长不送学生上学，家长要承担责任；学校不接受适龄儿童、少年上学，学校要承担责任；学校不提供相应的条件，也要受到法律的规范。更重要的是国家、政府的义务。问责制引入义务教育法。财政收入上“中央拿大头，省级拿中头，县级拿小头”。90年代财政体制改革则是实行分税制，财权上收，中央财政收入从原来的11%上升到现在的接近60%。1986年，国家财政投入所占的比例还不到一半，集资办学是主要政策。《中国教育改革和发展纲要》提出4%的目标。4％实际是比较低的，但从来没有达到过。1985年以前，全国的公共教育经费大约是70亿美元，占当时GDP的2.3％。1991年上升到3.1％。1991年后，教育经费不但没有增加，反而一直下降，到1997年前后，降到了2.47％。2001年上升到了3.1％，后来两年又下降到2.79％，这两年又有回升。财政拨款的分配环节也有问题：国税是大头，地税是小头，却由地税为义务教育“埋单”，中央财政中的教育拨款主要地用于高等教育，这意味着现在每年的国家财政拨款中大概有一半用于两三千万学生的高等教育，而两亿四千万中小学生享有的只是另一半。草案规定“对在公办学校接受义务教育的适龄儿童、少年，不得收取学费，并逐步免收杂费”今年2月，十届人大常委会第二十次会议进行初审时，这一规定受到广泛质疑。新修订的义务教育法中最终明确：“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障”。（四）完善义务教育的管理体制乡镇一级到县一级；县级基本上也无力承担。“人民教育人民办”到“义务教育政府办”强化了省级的统筹实施。“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。”“地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列。”《中国教育改革和发展纲要》4%。90年世界平均为4.6%。人均GDP中国320美元，马、泰等都超过2000。经费来源：财、税、费、产、社、基2000年，国家开始税费改革，取消了农民负担的教育集资和教育附加。但义务教育经费短缺问题更严峻。2005年12月，国务院下发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制。霍英东投资捐赠内地逾50亿1986年，出资1亿港元，与国家教育委员会合作，成立“霍英东教育基金会”，资助内地的教育事业。捐款400万港元，重建广州暨南大学；捐款500万美元，兴建北京师范大学一座两万多平方米的教学大楼———霍英东教育大楼；捐款兴建广东三水县华侨中学……邵逸夫邵逸夫基金（香港）有限公司，已累计向内地教育事业捐助32亿多港元，建设了大、中、小学项目4534个，遍及内地的31个省、自治区、直辖市，其中，向18个省（区、市）的751所受灾中小学捐款达15605万港元陈小娅讲话从今年始，国务院已经对西部农村的所有中小学生免杂费。中央和省两级财政已经安排了近７５亿元资金。其中，中央财政占了６５亿元。西部农村４９００万名义务教育阶段学校已经免杂费，而且学生已经按国家标准获得了补助。中部地区也要选择一些省进行免杂费试点。两年之内中部地区将全部实行免杂费。城市比农村的情况更复杂一些。从中央财政来说，不可能像对农村义务教育那样，把城市免杂费的工作全部包揽下来，所以需要地方政府做好充分的准备。免杂费的目标会尽早实现。（五）确立了义务教育经费保障机制再一次明确了义务教育经费的“三个增长”；建立农村义