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第二节科层组织理论•有一位住在汉堡的中国朋友，在住处申请上网。汉堡网络公司的规矩是，每月初向用户寄送上月网络费用的账单，用户据此缴费。朋友说，他家的网络接通后，连续6个月没有收到账单，他就只好一直不缴费。此后，网络公司寄来了律师函，催他缴费。他于是去网络公司说明，自己从未收到账单。原来，寄送账单的部门把他的地址搞错了，但寄送律师函的部门拿到的地址是正确的，只是，这两个部门都只做自己的事，决不多做一点儿分外的工作。•后来，朋友要回国了，便要求取消网络服务。他本可以在月底注销网络并回国，而账单要到下月初才会寄到，网络公司就收不到这最后一个月的钱。朋友不好意思占便宜，于是跟网络公司商量，提前把这最后一个月的账单打出来，他好提前缴费。没想到，网络公司的工作人员态度温和、语气坚决地告诉他：绝对不行，即使钱收不到，流程也不能改。结果，这位本想“诚信为本”的老兄，只好“欠费回国”。•德国人恪守的流程，在正常情况下，能够百分之百地保证完成工作的质量。比如德国人铺马路，要铺多少层材料，每层多厚，都有严格的标准。德国人会不时用尺子去量，以保证每一层的厚度绝对符合规定。这样铺出来的马路，多少年都不会坏。当然，要想用上这个马路，你也得先等上很长一段时间。•为什么会这样呢？这就要从一个著名的德国人马克斯·韦伯的科层组织理论讲起•马克斯·韦伯（MaxWeber，1864－1920），德国著名社会学家，政治学家，社会理论家，也是现代一位最具生命力和影响力的思想家，社会学创立以来最伟大的社会学家之一。•有人甚至将他与杜克海姆、马克思奉为社会学的三位“现世神明”。•韦伯的主要著作有《新教伦理与资本主义精神》、《一般经济史》、《社会和经济组织的理论》等，其中官僚组织（科层组织）模式（BureaucraticModel）的理论（即行政组织理论），对后世产生了最为深远的影响。•科层组织又被称为官僚组织，最早是由韦伯提出来的一种组织形式，但在当时并没有引起人们的足够重视，因为他的著述大多采用了德国哲学家的那种令人枯燥乏味的文体，从而不能为一般的人所接受。•所谓“官僚”，是指这种组织的成员是专门化的职业管理人员而言，•并不含有一般语境中使用“官僚”一词的贬义。为了避免误解，有些学者把韦伯所说的官僚组织，改称科层组织•一、产生的历史背景•（1）工业革命在全世界的扩展在当时由英国开始世界各个主要资本主义国家都相继出现了工业革命，与此相适应的是出现了城市化和工业化。•（2）城市化和工业化。城市化的出现使大批农民进入城市虽然引发了许多社会问题，但同时也促进了工业化，随着工业化的发展，工厂的规模和场所都变得庞大，需要把大量人力和资源集中到一起从事专门化的生产活动，在这个过程中出现了大量的组织结构，这些大型组织结构之间由于社会分工出现了一定的结构分化，同时它们之间又需要彼此协调，韦伯对此很感兴趣，开始探讨在这种背景下如何建构一个有序而稳定的社会。•（3）普鲁士军队的组织结构又给了韦伯以启发，在此基础上韦伯提出了科层组织理论•韦伯的科层制理论中有三个核心概念：权力、合法性以及权威。•权力是一个人率领另一个人的能力，即统率行为的能力。•权威是权力的一种类型，是合法的权力。•“合理性”（rationality）或“合法性”（legitimacy）是韦伯政治社会学的中心概念。•韦伯认为任何一种合乎需要的统治都有着合理性基础。二、韦伯的权威类型既然科层制能够稳定地运作，并且呈现出等级制的权力矩阵关系，它必然也是以某种合理性作为其实现前提的。他认为，科层制是特定权力的施用和服从关系的体现。具有特殊内容的命令或全部命令得到特定人群服从的可能性可称为“统治”，此处的统治不包括纯粹暴力的控制，因而统治看来更多地限于自愿的服从。自愿的服从又是以形成个人价值氛围的“信仰体系”为基础的，作为个人，他必得深刻认同信仰体系，才能取得行动的一致性、连续性而不致导致内心的紧张，并最终获得自愿的服从。韦伯把个人自愿服从的体系视为合理性或合法性体系•从统治的角度出发，韦伯得出了合法的概念，它包含两重含义，即对于处于命令－服从关系中的服从者来说，是一个对统治的认同问题；而对命令者来说，则是一个统治的正当性的问题。统治的正当性与对统治的认同的总和就构成了统治的合法性。•为了构建合法性的现代统治类型，马克斯•韦伯曾探讨过合法权力的三种权威基础：个人魅力型（或叫里斯马型）、传统型和法理型权威。这三种统治类型有着各自不同的权力基础与特性。以上述权威类型为基础，韦伯相应地把社会组织划分为传统组织、神秘组织、合理合法的组织这三种类型。•第一种合法权力是神授权力。与这类权力相对应的是“神秘化”的组织。•在这种组织形态中行使权力的方式是基于领袖人物的个人人格。这些领袖人物具有“超凡魅力”的特征。•领袖成为超脱凡人，并且被赋予超自然的、超人的权力的人，像先知、救世主、政治领袖就属于这类神秘化的人物。•典型的“神秘化组织”是以宗教的或政治的形式出现的。•这种组织的基础并不是稳固的。头头在世时，或一旦去世，组织内部都会因为争夺接班人而发生分裂。即使领袖生前就指派了接班人，这个继承人也不一定就能被组织的其他成员所完全接受。假如，继承人是通过血统的遗传来实现的，那么，这一组织就会演化成为“传统组织”；而当领袖的继承人是“神秘化的组织通过一定的法则来行事的”，那么，就会发展成为“官僚组织”。•第二种合法权力是传统权力，与其对应的组织形式是“传统的”组织。•在这种组织中，命令和权威的基础是先例和惯例，或者说成员的服从是坚信古老传统的神圣不可侵犯以及对根据这些传统行使权力者的不可怀疑性。•在“传统的”组织中，存在着两种制度：一种是世袭制；一种是封建制。在前者那里，官员只是领袖的个人奴仆，并因其忠诚而从领袖那里领到报酬；而在后者那里，官员则有自己的收入，他们对领袖保持着一种传统上的忠诚关系，从而比世袭制下的官员具有较多的自主权。•第三种合法权力是法定权力，与其对应的组织是“合理化、法律化”组织，它是以官僚组织的形式出现的。•其基础是正规形式的法律以及对处于掌权地位的人依据法律所发布的命令的信任。在韦伯看来，这种组织是在现代社会中占主导地位的权威制度，并且是一种合理的制度。三、韦伯科层制的基本观点•1、科层制的特征•（1）基本职能的专业化和劳动分工。科层组织所必须从事的正常活动以正式规定的职责形式固定落实到人，即明确每一人的权力与责任，并把这些权力与责任作为正式职责而使之合法化。•（2）有明确规定的职权等级。组织中的职务遵循程序的原则，即下级职务接受上一级职务的管理和监督。实际上，这种原则的目的是为了实行大规模的责任制和协作。•（3）稳定不变的规章制度。在任何情况下，官员们都要遵循一套抽象的的规章制度，包括在具体情况下执行这些规章制度。其目的有助于组织各部门协调一致，也有利于公平合理、平等的对待一切人和事。•（4）官员的非人格化。理想官员在办事时，应本着严肃而拘谨的非人格化精神，不掺杂个人的好恶爱憎，保证工作从理性出发。•（5）量才用人。科层组织招聘人员是按照技术资格录用，并且不得任意解雇。职业意味着终生事业。为了保证员工的工作积极性，科层组织内部还有一套按年资、工资表现或两者兼顾的提薪晋职制度。•（6）行政效率。韦伯认为，从纯技术的观点来看，官僚制度能为组织带来高效率。他根据经验表明，从纯技术的观点来看，纯粹的官僚制形式的行政组织是能够实现最高效率的。从这一意义上可以说实行强制性官僚制是最合理的已知手段。科层制为什么更有效率呢？•①精确性•科层制组织按照层级节制的原则，保证对组织成员的控制，使组织活动具有非人格化的特征。组织内部存在大批专家，他们拥有专门知识，再充分利用档案，这样，组织就有可能通过精确的计算对未来的事件进行可靠预测，从而使组织的行为建立在理性的基础之上。•②稳定性•在科层制组织中，专业技术知识的运用是它的一个主要优势。任何行政法令、决定、条例都有书面形式的规定和记录，详细而具体，具有很强的可操作性，从而保证了组织行为的稳定性。•③纪律的严格性•在科层制组织中，每个人无论是职员还是官员，遵循的都是等级制和一系列规则，都必须秉公办事，保持情感中立，所有组织成员在法律法规、组织制度面前都具有形式上的平等地位。形式化的、非个人性的、普遍主义精神成了科层制组织的主导。科层组织严格按照已有的程序和规则处理公务，在处理事务时，要按照统一的标准，不得掺入个人因素。忠实于非私人规则和正当程序是科层组织的标志。•④可靠性•权力的层级结构制度可以确保决策制度的可靠性。位于层级结构中的每个成员都有明确职权限制，他们清楚地知道，如果发生了自己无法解决的问题，应当把问题转交给哪个部门、哪个职位；如果需要做出某项决定，那么决定应由谁来做出。这种严格按等级、法规运作权力的结果，可避免组织之间、个人之间职责不清，互相推诿的现象。•韦伯指出：在纯粹的官僚制度中，“精确性、工作的速度、任务的明确性、对文件的熟悉程度、活动的连续性、权限的划分、指挥的统一、严格的上下级关系、对人员摩擦的控制，以及在物质和人员方面的成本的减少”等等都达到了最佳的状态。•而事实上在韦伯创立科层制理论以来的半个世纪中，科层制组织的崛起已被证明是一个不可逆转的趋势，工业组织、政府机构、工会、宗教机构等一切大型的组织都经历了官僚制化的历程。在当代工业社会，科层制组织已经发展成为一种最为普遍的组织形式。•尽管科层制已被证明是与现代工业社会相适应的一种组织形式，但在科层制的运作过程中也产生了许多始料未及的逆向机能。因此，自从韦伯提出科层制理论以后，其观点便引起了广泛的争论。•2、对科层制的争论•（1）默顿的反功能•默顿指出，在科层制提高了效率的同时，它也具有明显的反功能。主要表现是：刻板僵化，墨守成规，效率只针对例性事务，一旦特殊事件发生，既定条件改变，便反应迟钝，动作缓慢，这被称作“训练性无能”（trainedincapacity）。•这主要因为科层制为了维护自身的行为能力和一致性，极力强调对规章的遵守。按章办事成为一切活动的首要准则，工具价值成了最终价值，目的的重要性被手段取代•一方面，在科层制组织中，官员们受到了严格遵守成文的规则和程序的训练，并养成了机械地照章办事的习惯，科层制不鼓励根据自己的判断进行决策或寻求创造性解决问题的办法，而要求按照一系列客观标准来处理问题，这种僵化将导致所谓的“科层制仪式主义”。•另一方面，遵守科层制的规则，可能导致程序优先于实现组织目标。过于强调正确的程序，可能失去解决问题的最佳时机，失去对“大局”的把握。在这种情况下，可能产生公众与科层制之间的紧张关系。•默顿认为科层制可以使行政人员提高工作效率，但这种效率只对例行公事而言，一旦偶然事件发生，既定条件改变，这些习惯于墨守成规的行政人员便会反应迟钝。这些现象在默顿看来便是反功能。•事实上，即使是例行公事，科层制也可能会造成低效率。德国经济研究所2004年4月21日公布的研究报告指出，官僚主义作风每年给德国造成460亿欧元的经济损失。在德国，一个新公司从申请到公司被允许成立和雇用工人要经过从财政局到工商机构等9个部门，整个过程要45天的时间。而相同的事务在澳大利亚和加拿大只需两个部门批准，所有申请可以通过互联网在一到两天内完成。四、古德纳对科层制与现实关系的研究•阿尔文-古德纳（AlvinW.Gouldner）是美国圣路易斯的华盛顿大学的社会学教授。他曾在“美国犹太人委员会”和“社会科学研究会”中从事社会问题的研究。他最初研究的课题是关于工业组织方面的。另外，古德纳还担任过新泽西州美孚石油公司的顾问。•《工业组织的科层制类型》•《工业组织的科层制类型》一书是韦伯之后最重要、最有影响的研究著作之一。以一家石膏矿厂的管理模式和组织规则变迁为线索，古尔德纳为读者展现了从个人化信任基础上的组织运行到程序化和规范化组织运行的转变过程，并着重分析了组织内部不同群体适应或改造组织规则的方式，从而将韦伯的抽象科层制具体化。因此他着重讨论在什么样的情况下科层规则可以被启用和强化，以及科层规则的实施需要何种条件、会带来何种影