第2讲中国公共政策的决策体制

中国公共政策政治与行政学院专业必修课第二讲中国公共政策的决策体制中国公共政策决策体制是中国政治制度和政治体制的重要组成部分，是中国社会历史和政治发展的产物。公共决策体制是决定政策质量的最重要的决定性因素之一，因此，它在中国公共政策的研究与实践中具有特别重要的地位。本讲将围绕中国公共决策体制进行讨论，具体内容包括：一、中国政策决策体制的结构及其发展趋势二、中国政策决策权力的分配与运行三、中国政策决策的基本规则与程序一、中国政策决策体制的结构及发展趋势（一）公共政策决策体制的一般构成要素（二）中国政策决策体制的结构（三）中国政策决策体制的发展趋势（一）公共政策决策体制的一般构成要素决策，从广义上说是指人们为实现一定的目标所做的行为设计及其选择。从狭义上说就是决定政策和策略，是社会组织为实现一定的目标，制定行动方案并加以优化选择的过程。一般由决策者、决策目标、决策备选方案、决策环境和决策结果五个要素构成。从决策者职能的角度，可以分为专业决策、管理决策和公共决策三类。公共政策决策属于公共决策的范畴，公共政策决策体制是政策决策权力分配的制度、政策决策程序、政策决策规则和方式的总和。不同的公共政策决策体制中的程序、规则和方式具有一定的共性，区别主要在于决策权力的分配制度，因为它与政治体制密切相关。科学合理的公共政策决策体制为公共政策决策提供有力的组织和制度保证，有利于规范决策活动，降低决策成本，优化决策结果。（二）中国政策决策体制的结构结构即事物各种构成因素的联系方式，根据这样的理解，我们可以从管理层次（纵向）和管理幅度（横向）的两个维度来描述中国公共政策决策体制的结构。纵向结构：指各级政策决策组织之间形成的领导和被领导的主从关系。这种纵向结构在我国包括三种不同的形式。其一，国务院—直辖市—区政府；其二，国务院—省政府—市政府—县政府—乡政府；其三，国务院—特别行政区政府。其中层级越高决策权越大，决策的法律效力也就越大。管理层次与管理幅度的变化决定着纵向结构“形状”的变化。层次多、幅度小则纵向结构呈尖形；层次少、幅度大则纵向结构就呈扁形。这两种纵向结构各有自己的优缺点。横向结构：指同级政策决策组织之间平等合作与协商的关系。横向结构中的决策组织之间不存在领导被领导的隶属关系，是一种平等并列的关系。它们在履行各自职能的同时，形成了一种既相互独立又相互协调和制约的关系。按照它们的功能大致可以分为决策、指挥、参谋、咨询、执行和监督反馈等部门。按照它们的决策权范围又可以分为不同的职能部门，如我国国务院下设的各部。横向结构的存在，有利于决策的全面化、专业化和科学化，但也可能出现配合失调、决策混乱等问题。（三）中国政策决策体制的发展趋势随着经济社会的发展，市场经济体制的建立与不断完善，在政治体制改革的大背景下，我国公共政策决策体制在结构上也发生了许多调整，其变化的趋势主要表现在：在纵向结构上，分权成为政治体制改革的一大趋势，中央将在一定范围让政策决策权下移，以利于地方对本地区进行因地制宜的管理，而中央则集中精力进行宏观政策的制定，提高宏观调控的能力。在横向结构上，一方面越来越趋向于决策与执行的相对分离，另一方面，在参谋与决断的分工中，参谋部门的作用越来越受到更多的重视。二、中国政策决策权力的分配与运行（一）公共政策决策权力及其分类（二）不同政策决策权力分配制度的差异（三）中国政策决策权力的分配与运行（一）公共政策决策权力及其分类公共政策的决策权力是政策系统的核心要素，政策系统的运行本质上就是决策权力的运行。决策权力的归属、分配及其使用是公共政策性质和质量的决定性因素。某个政治过程，既可以看作特定政策的决策过程，又可以看作特定行为者之间的权力过程。由于二者在内容上的同构性和在时空上的同步性，所以决策权力就成为公共政策决策体制的核心要素。1.决策权力的概念决策权力是指决策主体在决策过程中，根据自己的目的，将自己的意志施加于他人意志之上，通过各种途径或手段影响、制约、控制他人行为的能力。对决策权力的理解应特别注意以下两点：其一，决策权力的实现需要借助各种手段。其二，决策权力竞争的焦点或中心问题是利益。利益关系是决策权力产生和维护的基础；决策权力的运行实质上是各种利益相互博弈的过程；决策权力分配的制度因利益关系的改变而改变。2.公共政策决策权力的基本分类从决策权力的实际运作或权威性的角度，可以将决策权力划分为正式和非正式或权威和非权威两类。（二）不同政策决策权力分配制度的差异由于社会制度、经济状况、文化传统等方面的差异，各国的决策权力分配制度存在着诸多的差异。西方国家拥有大体相同的决策主体，但其决策权力的分配及运作却又很多差异：有些国家议会处于公共决策的中心地位；有些国家政府是公共决策体制的核心；有些国家国家元首拥有实际的决策权；有些国家国家元首仅仅作为国家的象征，在公共决策中很少起到实质性作用。西方国家决策权力分配制度的另一个重要特点，就是政党不拥有正式决策权力，但政党会通过各种途径来影响公共决策过程。我国公共政策决策权力的分配制度，是中国社会政治发展的产物，与我国的国体密切相关。不能离开具体国情来理解我国的决策权力分配制度及其运行。在我国，人民代表大会是我国公共决策的基本体制，人大代表人民行使公共决策权；政府决策权力来自于人大的授权，并拥有独立的行政决策权；中共作为执政党是重要的公共决策权力主体，拥有正式决策权。（三）中国政策决策权力的分配与运行在我国重大公共事务的决策不是由政府独立作出的，而是超出政府机构之外，由执政党、人大和政府联合作出的。即所谓的正式决策权力属于中共、人大和政府共同所有，他们三者组成的联合体，是我国公共决策权力的直接主体或中心。这种制度体现在从中央到地方的各个层级。当然，这个决策中心所制定的主要是社会重大公共事务的决策，至于公共部门的一般或日常的管理决策主要还是由政府作出的。中国共产党是我国的执政党和领导核心，有权参与重大公共事务的决策，并在决策过程中发挥领导作用，是正式决策权力的主体之一。这是我国决策权力分配制度不同与西方国家的最大特点。在社会公共事务决策中，党主要是制定大政方针、决策目标和方向，对决策进行政治上的领导，但不干预人大和政府部门的具体事务。人民代表大会制度是我国根本的政治制度。我国宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民代表大会及其常委会代表人民行使国家权力，作为国家的最高权力机关，拥有对国家重大公共事务进行决策的权力，是正式决策权力的主体之一。在三位一体的决策中心中，人大行使决策权力的主要形式是集中民意、民智，并将党的主张和政府决策转化为国家的意志，选举和产生政府并监督政府工作。国务院和地方各级人民政府是国家权力机关的执行机关，是直接管理社会公共事务的机构，它有权参与重大公共事务的决策，是正式决策权力的主体之一。在三位一体的决策中心中，政府行使决策权力的主要形式是执行政策；负责设计政策方案、预测政策后果等具体工作；参与形成最终决策和修正政策的过程。中共、人大、政府形成的决策权力中心，是一个有机统一的整体，他们既有着共同的使命和目标，又具有不同的分工和职能，是相对独立的拥有正式决策权力的主体，但这种独立的决策权力仅限于各自具体工作的决策。上述三位一体的决策权力中心，是我国公共政策决策权力分配制度的主体，是保证我国公共决策体制正常运行的根本保证。我国的民主党派作为参政党，拥有非正式的决策权，通过政治协商，通过在人大和政府中的参政议政，对我国公共政策决策产生重要影响，成为我国决策权力分配制度一个不可或缺的重要组成部分。我国的利益团体、公民个人、大众传媒、政策咨询机构等，拥有非正式的公共决策权，他们通过各种途径，直接或间接地参与公共政策的决策过程。三、中国政策决策的基本规则与程序（一）中国政策决策的基本规则（二）中国政策决策的基本程序（一）中国政策决策的基本规则民主集中制是我国公共政策决策的基本规则，在决策过程中该规则的具体形式可以是多种多样的，但民主基础上的集中和集中指导下的民主这个基本精神是不能违背的。（二）中国政策决策的基本程序决策的程序化，是按照决策过程的内在规律，将决策过程划分为循序渐进的若干阶段。目的在于规范决策行为，提高决策质量和效率。我国现实的政策决策程序一般包括决策问题的构建、决策目标的确定、决策方案的拟定、备择方案的评估、备择方案的择定和方案的试行与完善等六个环节，每个环节又有一些更为细致、科学的子程序。必须指出的问题是，上述决策程序在各级决策活动中能否得到严格遵循？因此，有必要逐步实现决策程序的法制化，借助法制的权威确保各项决策按程序进行。本讲复习思考题：1．怎样理解我国公共决策体制的纵向结构和横向结构？2．怎样理解中国公共决策权力分配与运行的特点？3．怎样认识我国公共决策体制中的执政党、参政党、人大和政府之间的关系？4．应如何促进我国公共决策走向民主化和科学化？