我国环境法现状及其在环境保护中的运用

我国环境法现状及其在环境保护中的运用摘要：我国开展环境立法和环境保护工作已四十余年，环境法律体系不断完善，环境法制建设持续加强,环境行政执法水平有了较大提高,环境执法在环境保护中的作用越来越重要。但随着经济社会的发展，在各级政府的环境管理过程中，普遍存在着执行度不力、有效性不足、预防性缺失的现象。其主要原因在于环境立法存在缺陷，政府责任不够完善。本文主要从我国环境法在环境保护中的运用和存在的问题以及相应的解决策略加以论述。关键词：环境法；环境保护；依法行政；环境执法走可持续发展道路是我国的一项基本国策。自1973年了第一次全国环境保护会议以来，我国的环境保护工作日趋成熟，环境立法也逐步完善，改变了以前保护环境无法可依的现象。但是随着经济社会的快速发展，我国的环境保护行政执工作法始终滞后于环境立法。环境问题日益凸显，环境执法中的一些问题也逐渐暴露。有法不依、执法不严、违法不究的问题在根本上还没有得到解决，这不仅损害了环境法的严肃性以及环保部门执法的形象，更重要的是，还纵容了环境违法行为,严重制约着我国环境法制的建设和经济的发展。而这些则需要从环境立法、行政及社会参与等多发面入手加以解决。1、我国环境法发展现状1.1、环境法立法原则及其特点1.1.1环境法立法原则：环境法的基本原则是指环境法所确认并体现的反映环境法本质和特征的基本原则。它贯穿于整个环境法体系，对贯彻和实施环境法具有普遍的指导作用[1]。由于在我国环境法还是一门新兴的法律学科，目前学术界对其基本原则尚有争议，至今对其具体内容没有形成共识。但是，下述几条原则对于环境法的重要性，却是毋庸置疑的。（一）协调发展原则。即环境保护与经济、社会发展相协调原则，指的是环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一[2]。《环境保护法》第四条明确规定：国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。该条原则反映了可持续发展的要求，体现了可持续发展理论中发展与限制两方面的内容，反映了环境法的本质与特征，体现了环境法的价值取向，符合环境法的发展趋势，并且具有实际可操作性。（二）预防为主原则。即预防为主、防治结合、综合治理原则，指的是国家在环境保护工作中采取各种预防措施，以防治环境问题的恶化，或者把环境污染和破坏控制在能够维持生态平衡、保护人体健康和社会物质财富及保障经济、社会持续发展的限度之内，而对已造成的环境污染和破坏积极治理的原则。（三）环境责任原则。即污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复原则，指的是人们对环境和资源的利用，或对环境造成污染破坏、对资源造成减损，即应承担法律义务和法律责任。其中，污染者付费是指污染环境造成的损失及治理污染的费用应当由排污者承担，而不应该转嫁给国家和社会；利用者补偿是指开放利用环境资源者，应当按照国家有关规定承担经济补偿的责任；开发者保护是指有权开发利用环境资源者，同时承担保护环境资源的义务；破坏者恢复是指造成环境资源破坏的单位和个人，须承担将受到破坏的环境资源予以恢复和整治的法律责任。（四）公众参与原则。即依靠群众保护环境的原则，也称环境保护的民主原则，是指鼓励广大群众积极参与环境保护事业，保护他们对污染和破坏环境的行为依法进行监督的权利。《环境保护法》第六条明确规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，同时也负有保护环境的义务。”《中国21世纪议程》提出：“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。”《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》和《环境噪声污染防治法》等法律都对公众参与作了相应规定。1.1.2环境法特点[3]环境法作为一个独立的法律部门，同其他法律部门相比，有下述特点：（一）综合性。环境保护范围广泛，所调整的社会关系相当复杂，环境法不仅包括大量的专门环境保护法规，而且包括宪法、行政法、民法、刑法、劳动法、经济法等法规中有关环境保护的规定。（二）技术性。环境保护须采取自然科学的、工程技术的、经济的等各种手段，环境法同上述各种手段密切相关，因此，在环境法里包含有较多的技术规范。（三）广泛的社会性。环境法和其他法律一样，受社会经济制度的制约，但它的保护对象是土地、大气、水、森林等自然环境，所以又受客观存在的自然生态规律的制约。环境法作为一种法律部门诚然是统治阶级意志的体现，是为统治阶级的利益服务的，但也在不同程度上符合整个社会和民族的利益。（四）共同性。人类生存的地球环境是一个整体，环境问题是人类面临的共同问题。在环境法所调整的社会关系中，更多地涉及经济发展、生产管理和科学技术方面的问题，这里反映某些社会发展规律、经济规律和自然规律。与其他法律相比，在各国的环境法中有较多可以互相借鉴的东西。1.2、环境法律体系我国的环境法是在70年代末以后迅速发展起来的，目前已经初步形成了以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国环境保护法》为主体，包含其它环境保护单行法、相关法、部门规章、地方性法规与地方政府规章、环境保护标准体系、国际环境保护公约的环境法律体系[4]。横向来看，我国环境法律体系主要包括：环境污染防治法，如水污染防治法、大气污染防治法、噪声污染防治法等；自然环境要素保护法，如森林法、野生动物保护法、水土保护法等；文化环境保护法，如风景名胜保护条例、自然保护区条例等；环境管理、监督、监测及保证法律实施的法规，如环境监测管理条例、建设项目环境保护管理办法、报告环境污染与破坏事故的暂行办法、环境保护行政处罚办法等；环境保护标准体系，包括环境基础标准和方法标准、环境质量标准和污染物排放标准等。2、环境法在环境保护中的运用及存在的问题2.1、环境法在环境保护中的运用我国通过环境立法与执法确定并实施了环境影响评价、三同时、限期治理、排污收费等一系列环境管理基本制度[5]，采取了综合整治环境与生态系统保护的诸多重大措施。如实施“全国主要污染物排放总量控制计划”、“（西部）退耕还林（草）工程”、“中国跨世纪绿色工程规划”，重点治理“三河”、“三湖”、“两区”、“一市”、“一海”的污染、在全国范围内开展了关停“十五小”、“一控双达标”等重大专项执法行动等，有力推动了全国各地环保工作的法治化进程。国家还大力倡导环境保护与社会主义经济建设协调发展，坚持走可持续发展道路，坚持科学发展观，努力建设资源节约型和环境友好型社会。对各种破坏环境的违法行为进行了严厉的打击，做到了有法必依，执法必严，违法必究。总体上看，我国的环境保护得到了很大的改善，一些重污染企业在环境法的制约下，做了很多设备工艺的改造，大大减少了对环境的污染和破坏。近年来，环境法制建设正在逐步从立法为主转变为立法与执法并重，环境法的实施正在日益加强。国务院和国务院主管环境资源工作的行政部门多次发出加强环境行政执法的通知。政府不仅颁布多部法律，出台了一系列的条例和实施办法，而且还完善了有关法律法规,同时在强化环境执法机构、措施、监督、检查和制度方面也做了大量工作。例如，自1996年起，国家规定所有新建设项目建成使用后,必须确保达到国家或地方规定的污染物排放标准；对没有执行环境影响评价制度、擅自建设或投产使用的项目，依法责令其停止建设或停止投产使用；对环境违法行为处罚上，也提高了处罚程度等。这些都显示了环境行政执法在区域环境保护等方面的重大作用。环境行政执法的规范日益增强，依法行政水平与质量不断提高。我国政府对实施可持续发展战略及环境保护工作越来越重视。特别是2006年颁布《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》是规范环境执法行为，推进环境保护依法行政的又一重大举措；2015年1月1日，新的《环境保护法》全面实施，新增“按日计罚”的制度，罕见地规定了行政拘留的处罚措施，同时将民间力量有序地纳入环境治理的机制中，设立了环保公益诉讼制度，有力地促进了环境保护依法行政。2.2、环境保护行政执法中存在的问题2015年2月，新闻人柴静的雾霾调查《穹顶之下》在网络播出后，掀起了全民对于雾霾乃至环境问题的热切讨论和关注。同时也揭示了环境法在环境保护中存在的诸多问题。我国粗放式的生产经营方式，导致资源浪费和环境污染相当严重，许多地方环保意识差，污染现象频频发生，甚至出现震惊全国的公害事件；环境法律体系虽已初步形成，但环境行政执法仍然是一个薄弱环节，执法不严、违法不究的问题仍然突出，已经严重影响到环境保护工作的正常开展，同时环境行政执法内部制约和监督机制不健全、执法力度不足、执法所需的装备和技术手段不完善等因素，也影响了环境法在行政执法中的效果。具体存在的问题如下：2.2.1现有环境法律体系存在的问题。（一）环境法制定不完善[6]。新的《环境保护法》还是相对于“大环境”的概念，内容规定的过于单薄。在海洋环境保护、保护区的环境管理、饮用水水资源保护区的建设与管理等方面存在着部门环境执法的不协调现象。而各种环境保护有关的单行法在规定管理体制时往往都过于抽象、简单，特别是涉及到有关部门时更是如此，以至于相关的执法部门认为自己只是一个摆设。（二）各种立法规定之间缺乏协调和配合。法律的规定可以比较综合和概括，行政法规、规章的规定应当比较具体。但现有的立法，有时法律的规定特别具体，而规章的规定反而较抽象。如《海洋环境保护法》规定了“环境保护行政主管部门在批准设置入海排污口之前，必须征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见”这一特别具体的职责要求，但对国务院环境保护行政主管部门如何对有关部门进行指导、协调和监督这一重要问题却没有进一步做出规定。而《近岸海域环境功能区管理办法》这一规章却规定了“沿海省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门根据本行政区近岸海域环境功能区环境保护的需要，对国家海水水质标准中未作规定的项目，可以组织拟订地方海水水质补充标准，报同级人民政府批准发布”这一本应由法律规定的行政机构的职能。（三）部分立法授权不符合科学管理的规律[7]。如让行业管理部门行使了监督管理部门的职权，让综合决策性管理部门行使了专业管理部门的职权等。（四）有关的配套立法缺失。如关于实施排污许可证、环境监测、饮用水资源保护等制度的配套法规也存在迟缓问题,导致在一些层面上无法可依。2.2.2执法部门存在的问题。（一）执法存在障碍[8]。目前我国环境执法存在一系列障碍，包括执法环境障碍、环境保护法制障碍、环境行政执法障碍、环境执法的政府障碍以及环境司法障碍等。环境执法障碍的深层原因，在于环保工作工作在短期内既不符合地方政府的经济利益，也不符合地方政府的政治利益，还在于立法工作中的部门利益问题严重影响国家层面环境立法的质量。各个环境执法机关之间缺乏配合，协调不力，执法被动，存在重审批、轻执法思想，对环境污染不闻不问，地方保护主义盛行。（二）执法力量不足。由于及各方面的原因,环境部门特别是基层环保部门的机构、队伍一直偏弱,执法人员少,工作任务繁重。执法人员存在一身兼数职的现象,影响了正常的环境行政执法的能力；同时由于有些地区经济水平不高，环境执法没有固定的资金来源，导致环境执法装备差,活动经费难以保障。以至于许多基层环保机构的执法职能装备远远达不到标准,这在一定程度上影响了其行政执法能力。（三）执法水平欠缺。环境执法人员不能正确运用法律法规条文，对违法事实与处罚依据条款不能相对应，调查处理的程序不规范，在环境行政执法过程中存在着较严重的随意性和盲目性。不注意事实证据的收集或取证马虎，对违法者的违法事实掌握不准，导致在适用自由裁量权时把握不准。违法处罚不当，出现企业环境违法成本低，守法成本高的现象。造成污染反弹。对于许多企业的偷排行为,环保部门只作罚款的行政处罚，不会影响企业的生产经营活动，导致那些企业无视环保法的存在和权威，继续违法排污以降低成本，追求利润。2.2.3社会参与力量缺乏环境管理领域，我国历来是政府主导型模式。在计划经济时代，无论是污染防治还自然资源的管理，都是由政府包办[9]。那时全部都是国有企业