浅谈中国信访制度的走向

浅谈中国信访制度的走向[摘要]信访制度是一种特殊的权利救济机制和社会治理机制。针对当前信访产生的一些问题，很多学者们认为我国的信访制度遭遇瓶颈，并从各个方向对其展开激烈的讨论，特别是关于信访制度的存废问题争论的异常激烈。笔者认为不管信访制度未来的走向是去还是留，信访制度在现行的社会环境下，它的历史使命还未完成，它的功能作用也是无可替代的。在今后较长的一段时期内，信访制度只能任重而道远，尽管它还存在很多的问题，而我们要任务就是让信访制度跟上不断变化发展的社会情况，完善它，让信访制度更好地发挥它的作用，维护公民的权利，维护社会的稳定。[关键词]信访；信访制度；走向信访制度作为一项具有中国特色的权利救济机制和社会治理机制，至今已有60余年的历史。2005年1月国务院颁布的《信访条例》第一条规定：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。”从中央政府制定信访制度的初衷及其发展过程可以看出，我国信访制度是人民群众表达意愿、实施民主监督的一种最直接、最常用、制度性的群众性利益表达渠道，是党和政府密切联系群众、依靠群众、了解社情民意的一种制度化体现。改革开放以来，由于党和政府的高度重视，我国的信访工作也取得了很大的成效。但随着我国社会主义市场经济的建立和发展，人们利益关系的调整和变化，特别是进入21世纪以来，信访出现了一些新的问题和矛盾，例如：企业改制、征地拆迁、社会保障、涉法涉诉等问题日益凸显，赴省进京上访、集体上访、非正常上访频发普发，“堵大门、上大路、赶大会、找大官”的现象时有发生。与信访想关联的一系列问题不仅是成为社会关注的焦点和难点，通过检索结果笔者发现信访也是学者们研究的热点。笔者分别以“上访”、“信访”为关键词在期刊网上检索：从1979年到2011年，以上访为关键词检索的文献有4616篇，以信访为关键词检索的文献有9858篇。针对信访当前存在的一些现象和问题，学术界的许多学者都悲观的认为信访制度遭遇瓶颈，其制度的设计及其运行中存在的缺陷已显露无疑。在建设法治国家的进程中，我国信访制度的尴尬之处在于：如果我们强化信访制度，将会加剧信访制度的功能错位，而在相关的配套制度没有建立的情况下，将会加大信访工作的负担，使更多的群众选择信访的途径寻求救济。“信访洪峰”不但不会消解，还会有恶化的趋势。一些学者还认为解决信访者的诉求主要依赖于党政机关领导人的重视，而这一带有人治色彩的信访制度将会阻碍我国的法治化建设进程；然而如果我们弱化信访甚至是废除信访制度，那么党和政府与人民之间直接联系的桥梁会被阻断，社会中潜在的一些矛盾也将进一步加深，而这势必会严重威胁到我国的长治久安。在这样一种进退两难的情境下，中国信访制度的未来在哪儿，该何去何从？废除论者认为应该站在政治现代化的大局高度来看待信访制度的存废问题，黄钟认为当一些人把信访制度当成中国特色的人权救济方式时，却忽视了如果从国家制度的大处着眼，现行信访制度的许多规定，其实是直接跟宪法或法律相抵触，出现了行政权超越立法权或司法权的现象，这既体现在行政法规和地方性法规或政策中，也体现在具体的实践里，这些都有悖于建设法治国家的大方向，信访制度应该废除。①张耀杰则进一步指出，在宪法和法律的框架之外所设计的叠床架屋且等级森严的信访机构，是一种制度陷阱，因此《信访条例》可以废除。②弱化论者认为信访功能错位，现行信访制度违背了信访制度设立之初衷，即“民意上达”，而更侧重于权利救济，随着我国法治进程的加快，人治色彩极重的信访更与法治理念显得格格不入，另外涉法信访不仅会挑战司法权威，还会阻碍我国的法治建设。于建嵘先生还认为要从国家宪政建设的高度来认识信访制度改革问题，首先需要从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标，即在把强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度中分离出去，以确定司法救济的权威性；其次要改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作以加强系统性和协调性；再次，也是最为重要的是要切实保障信访人的合法权益，对少数地方党政迫害信访者的案件要坚决查处。③强化论者认为在中国这样一个行政主导的国家，需要信访这样一套没有门槛的反馈系统来了解社会存在的问题和民众的需要，并通过赋予信访机构实实在在的权力，树立信访机构的权威来解决社会问题。④要重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索“大信访”格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立高效的信访监督监察机制，扩大信访机构的权力，使之具有调查、督办甚至弹劾.提议罢免等权力。⑤另外，我国信访制度的存在也有一定的政治、法律背景的，我国的人民群众大多已经形成了这样一种路径依赖，信访有其以柔克刚的优势，它能以适当的人治性制度缓和法治在一定情形下的过分僵硬和过分刚性，信访制度与现行司法制度并行不悖。⑥学者们对信访问题的研究虽然都是站在不同角度进行探讨，但大多是拘泥于信访制度本身以及当前信访所面临的一些问题去探讨分析信访的困境和解决的对策，却忽视其他制度对信访的互动影响，对信访的性质也没有正确的定位；有些学者虽然已经“跳出信访看信访”，从社会的整体治理体系及国家政治制度的视角寻求信访困境的出路，但由于对信访性质的认识有偏差，对信访的功能定位不够清晰，错误的夸大了信访所面临的困境，于是陷入信访制度困境的沼泽难以自拔。有些学者还认为在中国现阶段就信访制度运作的现实看，信访已有减压阀变成增压器：一方面是由于转型中国的矛盾和纠纷已经积累、沉淀太多，同时又没有得到有效、充分的释放，偶然的信访成功案例刺激了更多的人寻求信访甚至是群体性信访，而这等于是安置了一个个社会定时炸弹；另一方面是信访制度运作过程中的维稳策略及截访、拦访等措施已经使得信访制度的“善”的成分丧失殆尽，也在很大程度上破坏了党和政府的形象以及消耗着有限的政权合法性资源。我国目前的群众利益的表达方式主要是诉讼、信访、诉诸媒体、就地抗争四种，诉讼属于司法救济方式，其他三种则属于非司法救济方式。如果从法治理想主义的角度来看，这两类救济方式应该有清晰而重要的界分；为加快法治的进程起见，理当扬司法救济，抑非司法救济，但现实的复杂性在于，公民在表达自己的利益时往往并不会囿于司法或非司法、法治或人治之分，他们打官司并不一定是出于对法律的相信，就像他们上访也并不一定是出于对“青天”的祟拜，他们把诉讼与上访等非司法手段都同样作为寻求救济的手段或方式。⑦因此，笔者认为信访制度作为一项最具中国特色的救济机制，信访机构它的主要功能是“信息中转”，即将民众反映的信息和意见反馈给其它有权机关或其它相关机构处理，也就是说，信访仅仅是启动其它相关权利救济制度或纠纷解决制度的程序的来源之一。另外，信访是我国党和政府密切联系群众的渠道和手段，它满足了人民群众的特殊需求，况且国家不仅在制度层面逐步规范、强化信访制度，同时也在组织机构上健全信访体系，这就说明信访正在逐步规范化、法治化。虽然当前现实的信访制度运行出现困境，但问题关键不在信访制度本身的合理性，而在于其它有关制度运作的成效，所以信访制度改革的方向就应该是继续保留该制度、完善该制度，并通过明确的制度性质定位抛开其不可承受之重，寻求法律层面上的权利救济制度的改革与完善，毕竟作为意见表达渠道与联系纽带的信访与那些作为权利救济途径的救济制度是不矛盾的，是可以共存的。法治并不排斥信访,即使我国已经走向法治,信访作为公民的权利的表达机制仍有其法治价值和现实作用。[注释]①黄钟：“信访制度应该废除”，②张耀杰：“《信访条例》可以休矣”，③于建嵘：信访的制度性缺失及其政治后果，载《凤凰周刊》2004年第32期.④赵凌：“信访改革引发争议”，载《南方周末》2004年11月18日第三版.⑤赵东辉：“信访的体制瓶颈亟待突破：让民意顺畅上达”，载《瞭望东方周刊》2003年第40期.⑥姜明安：“信访制度及解决争议的机制亟待创新”，⑦应星：群体利益的表达行动与社会稳定，载《司法》，2006年.[参考文献][1]苏力.送法下乡[M].北京:中国政法大学出版社,2000.[2]梁治平.法治在中国:制度、话语与实践[M].北京:中国政法大学出版社,2002.[3]李宏勃.法制现代化进程中的人民信访[M].北京:清华大学出版社,2006.[4]张炜.公民的权利表达及其机制建构[M].北京:人民出版社,2009.[5]郭国松.审视信访.南方周末,2003-11-13.[6]应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究，2004,(3).[7]于建嵘.信访的制度性缺失及其政治后果.凤凰周刊,2004,(32).[8]赵凌.社科院报告直面信访严峻形势.南方周末,2004-4-5.[9]于建嵘.中国信访制度批判[J].中国改革,2005,(2).