论我国信访制度的基本功能

龙源期刊网论我国信访制度的基本功能作者：杨燕蓉来源：《青年与社会》2014年第03期【摘要】文章从信访制度的概念出发，探讨了不同历史时期和不同社会发展阶段，我国信访制度的发展进程，进而从政治参与、权利监督、权利救济、纠纷解决、党群沟通、矛盾调节等六个方面阐释我国信访制度的基本功能。【关键词】信访制度；发展历史；功能党的十八大报告提出“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保证渠道。”这充分说明了党和政府对信访工作的高度重视，也为当前信访工作指明了方向。信访制度是一个具有中国特色的社会管理制度，完善的信访机制有利于国家又好又快地发展，反之，信访机制的不完善，人民群众合理要求无处诉求，将导致民怨，产生极端事件，最终使国家和各级政府不堪重负。一、信访制度的概念信访制度，是指制定的法律、行政法规、地方法规、地方政府规章、司法部门的规定及党的政策等各种规章制度，它们是信访工作得以顺利开展的依据。信访行为古已有之，因而也就会产生相应的约束规范、制度，因此信访制度其简要涵义就是指关于信访活动行为规则的总称。我国古代的信访制度主要指公民基于对自身权利的维护所形成的申诉。与之相对，新中国信访制度不仅包含有权力救济的内容，同时被赋予了监督国家权力，公民实现政治参与、表达民意等方面的意义。因此，可以看出信访制度是公民参政议政的一种特殊渠道，是我国特有的一种特殊的人权救济方式，其本质是作为国家机器的一种权力技术装置出现的。二、信访制度的沿革上下五千年，信访活动由来已久，相应的信访制度也在不同的历史时期，不同的政治背景下不断地演变，时至今日，信访活动日趋规范，信访机制逐步完善，正为国家的稳定，社会的和谐提供着强大的保障。（一）信访制度的起源1.尧舜时期：《大戴记·保傅》、《淮南子·主术篇》曾记载，尧设“进善族”以广纳贤言，立“诽谤之木”“使天下得攻其过”，舜“置敢谏之鼓”，“使天下得尽其言”，进善族、诽谤木、敢谏之鼓谓之中国最早的信访形式。龙源期刊网西周时期：在继承尧舜时期“诽谤之木”“敢谏之鼓”的基础上，发展成为“路鼓”和“肺石”制度。3.秦汉时期：专门设立了接持来访的官职以便听取臣民意见，便于君主广开视听、从善如流。在汉代有“诣阙上书”，通过告御状，用邀车驾等方式对已决案件进行申诉。4.魏晋南北朝时期：百姓可击悬于朝堂或都城内“登闻鼓”鸣冤，有司闻声录状上奏，可以不受诉讼审级的限制，直接诉冤于皇帝或钦差大臣。5.隋唐时期：隋朝设置谒者台，负责吏民申奏冤屈，唐朝，是古代直诉制度相对完善的时代，据《唐六典》记载：“......经三司陈诉，又不伏者，上表，受表者又不答听，挝登闻鼓。若茕独老幼，不能自申者，乃立于肺石之下。”6.宋元时期：专门设立登闻鼓院、登闻检院和理检院等行政机关受理投诉，同时规定要从地方到上级逐层申诉上访。7.明清时期：明朝严格限制了上诉方式，个人之事严禁越级上诉，只有对国家机密方能直诉，清朝则允许当事人在地方司法机关审断出现不公时可以直接上诉。随着时代的发展和社会的进步，信访制度也在不断的完善过程中，为当下信访制度的改革和创新提供了宝贵的借鉴。（二）信访制度的沿革中国古代的“直诉制度”实质上是一种类似于现在信访的法律制度，不能完全地描述为真正意义上的信访制度，直至1951年6月由国务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》才标志信访制度的正式确立，在社会主义法治社会的大背景下，我国的信访制度经历了以下几个阶段：1.1921年至1949年：新民主主义革命时期，社会矛盾虽然并不突出，但信访活动己经存在，直至1949年8月，主要负责处理人民群众给毛泽东和党中央的来信来电的中央书记处政治秘书室正式成立，该机构即是中国共产党历史上最早的正式专职信访机构。2.1949年至1956年：信访制度从无到有的创立和不断完善，前两三年内，信访主要是围绕政权建设和经济恢复的主题进行，来信来访的内容是寻求救济帮助、了解国家政策、揭发干部作风等，后五年，信访主要是和政治运动相结合，成为当时群众参与政治运动的重要手段。3.1956年到1965年：国内的敌我矛盾逐渐转化为人民内部矛盾，形成第一次全国信访高潮，严重影响着社会的稳定，为此，召开了新中国第一次全国信访会议，自1957年下半年开始，信访数量逐年下降，1963年的《关于中央机关接待和处理人民来访的几项规定》首次提出了“归口管理”并采取有序措施引导和规范进京上访。龙源期刊网年：我国的信访制度发展受到“文化大革命”的严重影响，政治集团为了达到自身的政治目的而百般阻扰信访制度的完善以及信访事件的发生，直至1978年，第二届全国信访工作会议召开，深入研究了当时信访工作反映出来的九个政策性问题，为后来的平反冤假错案提供了具体的依据。5.1979年至1982年：前三年信访工作高涨，从中央到地方信访工作得到高度重视，此事，国家对原有的信访体制进行了改革和完善，健全了信访组织机构，完善了信访机制。同时，召开的第三次全国信访工作会议讨论通过了《当前信访工作的形势和今后的任务》、《党政机关信访工作暂行条例（草案）》两个重要文件。6.1983年至1995年：：在对匿名性等信访中出现的新问题深入研究和分析的基础上颁布了《对于匿名信处理的意见》，1995年颁布了建国以来第一部信访行政法规《信访条例》，确定了“分级负责、归口办理，谁主管、谁负责”的基本办理机制，随之大量地方性信访规定集中出台，从制度上保障了信访工作的有序进行。7.1996年至今：第五次全国信访工作会议召开后，2005年新的《信访条例》颁布，进一步明确规定了县级以上信访机构的设置、性质和职责。2007年召开了第六次全国信访工作会议，会议前下发了《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》，为今后一个时期的信访工作提供了重要的指导。三、信访制度的功能理论界至今对信访制度的功能尚无统一的观点，从社会学的维度，信访制度具有沟通、监督与斡旋三项功能，从政治生活的维度，信访制度又具有“减震器”、“晴雨表”、“安全阀”等功能，功能正是信访制度存在的价值和意义之所在。本人在查阅大量关于信访功能描述文献的基础上，大体将信访制度的功能概括为以下几个方面：（一）政治参与功能公民通过信访来表达自己的利益，同时，也是以此来参与政治。中华人民共和国宪法第二条规定：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。然而，当下我国的社会政治参与体制远远落后于公民的利益诉求需要，导致公民与政府之间因缺乏有效沟通而产生一些内部的矛盾，尤其反映在部分弱势群体上，最终导致有碍社会稳定发展的非常态事件发生。信访，则为公民开辟了这样一个政治参与的渠道，公民可以通过信访为党和国家的建设发展建言献策，对党和国家存在问题提出意见建议，这是我国政治民主化的体现形式，同时也直观地反映出党密切联系群众的工作作风和从群众中来，到群众中去的工作方法，不仅有利于疏导民意，更有利于密切党和人民群众的血肉联系。（二）权利监督功能龙源期刊网民主监督是社会主义民主政治本质的重要体现，是提高管理水平和取得最佳效益的重要方面。信访制度是党赋予群众对党和国家干部进行权利监督的一种重要的形式。具体地讲，信访是公民通过给国家有关机关写信或走访反映社情民意，以批评、建议、检查、检举、揭发、罢免等形式，对党政，司法机关及其工作人员在履行职责、遵纪守法、勤政廉洁等方面的情况进行的监察和督促活动。我国正处于向法治社会转型的关键时期，伴随经济的高速增长，社会的快速转型，一系列的制度亟待规范，导致了违法违规事件屡屡发生，信访则在一定程度上制约了违法违规行为，保障了公民正当权益，信访制度作为公民监督的一种具体实现途径，监督功能应是其最基本的功能。（三）权利救济功能权利在行使过程中会不可避免的遇到权利冲突，此时往往需要法律救济，于是产生了权利的救济规则。信访制度的权利救济功能是指公民在自身权利受到侵害时，依照法律规定，采取必要地补救措施，使受到侵权行为的当事人获得相应的权利救济，达到消除侵害，维护权利人合法利益的目的。同时，因为一切的行政行为都有可能侵犯公民的正当权益，所以权利救济的范围不应该仅仅局限于行政违法违规行为，而应该涵盖于现行行政行为的各个方面，信访制度因此成为公民权利救济的重要方式和渠道。（四）纠纷解决功能司法诉讼是法治社会解决纠纷最权威和最重要的途径，但由于矛盾的复杂性和主体的差异性，许多国家都发展出了一些替代性的纠纷解决机制即ADR（AlternativeDisputeReSolution），该机制通过谈判、调解、仲裁等方式来解决特定的社会问题，如商业纠纷、家庭矛盾等。尤其在我国受封建传统思想的影响，遇到纠纷不是采取正常的司法诉讼来解决问题，要么通过第三方去调和纠纷，要么通过信访去反映问题，尤其是后者，公民一般认为司法途径费事费力，往往还不能得到公平的解决，通过信访，一方面可以引起领导及相关部门的重视而尽快解决，另外一方面可以最大可能的获得公平的对待。因此，信访制度成为了党和政府化解信访矛盾，接受群众监督，倾听民众心声，了解民情民意，服务社会大众的主要渠道，为维护社会稳定，构建社会主义和谐社会提供了坚强的保证。（五）党群沟通功能信访其实质本是帮助政府与群众进行有效的沟通，将政府的声音准确的传递给公民，同时将公民的意见建议如实地反映给政府，以便公民知晓政府的决策，反过来又促进政府作出正确的决策，毛泽东同志曾在1951年提出要将信访“看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”，而在1980年颁布的《国务院关于维护信访工作秩序的几项规定》也强调信访“是党政机关联系群众的一个重要渠道”。公民同官僚体制上层进行直接接触，而官僚上层往往会对信访者反映的合理问题以回信、批复或派人调查处理等方式予以解决，在这个互动的过程中，逐渐形成了一种决策与社会管理间的互动机制。党和国家在信访制度建立之初就赋予了它在公民与国家机关之间起到桥梁沟通作用的使命。龙源期刊网（六）矛盾调节功能调节功能是指在社会矛盾激化之前，通过信访制度将社会发展变化过程中形成的矛盾因素进行消解、消化的过程，从而缓解社会冲突、维护社会稳定、促进社会发展，体现了信访制度的社会安全阀的作用。信访是社会变化的“晴雨表”，透过信访渠道可以及时发现新问题、新矛盾，并能够做好冲突双方的沟通了解工作，消除双方的敌对情绪，促使双方的矛盾得到有效的化解。所以，信访制度的安全阀的功能，能使公民在利益受到侵害时，在体制内通过协商调解来解决问题，将社会矛盾解决在萌芽状态。参考文献[1]何宁.淮南子集释（第九卷）[M].中华书局出版发行，1998年10月第1版.[2]刁杰成编著.人民信访史略（1949一1995）[M].北京：北京经济学院出版社，1996（12）.[3]吕尚敏.我国信访制度的功能定位与制度完善——兼评新的若干缺憾[J].行政与法，2005年第12期.[4]李俊.社会安全阀理论与信访制度[J].广西社会科学，2002年第4期.[5]荣任星，钟敏.政坛永远的话题—民主监督[M].北京：法律出版社，1998，8.[6][美]斯蒂芬.B.戈尔德堡等.纠纷解决一谈判、调解和其他机制[M].蔡彦敏等译.北京：中国政法大学出版社，2004年.[7]董炯.国家、公民与行政法[M].北京大学出版社，2001年版，第126页.作者简介：杨燕蓉（1982.12-），女，四川广元人，西华师范大学外国语学院，助教，硕士研究生，研究方向：马克思主义基本原理。