行政人员及其责任

行政人员及其责任本章重点行政人员的职业特殊性人事行政与公务员制度公务员制度的结构特征公务员制度的基本内容行政人员的职业责任行政问责制2.1作为特殊职业群体的行政人员2.1.1行政人员行政人员也就可以称为行政工作人员，有两个方面的含义：一是指一定的行政体系中的全部工作人员的总和，包括各级行政部门的主管人员和一般工作人员；二是指在政府部门中工作的具体的工作人员。行政人员在行政体系中的地位和作用在不同时代有很大的差异。行政人员具有双重身份。划分行政人员个人行为与行政行为的标准。2.1作为特殊职业群体的行政人员2.1.2工业社会的分工与职业化到了工业社会，社会分工的程度更高了，社会分工、分层以及人们之间的社会关系和社会活动都变得日趋复杂化。行政人员的职业化是与行政人员的专业化联系在一起的。行政人员的专业化与官僚制存在着天然联系。官僚制的出现是社会分工的结果。公务员制度的推行更进一步推动了行政人员专业化的进程。2.1作为特殊职业群体的行政人员2.1.3行政人员的职业特殊性行政人员的职业特殊性首先在于这种职业的公共性。行政人员的职业特殊性还在于这种职业是服务于公民、服务于全社会的。行政人员的职业特殊性也在于这一职业的政治性和权威性。行政人员的职业特殊性也必然会反映在对这一职业有着特殊的从业要求上。这种要求体现为法律要求和道德要求两个方面。2.2公务员制度2.2.1人事行政与公务员制度人事行政是指国家的人事机构或部门为实现行政目标和社会目标，通过各种人事管理手段对公共行政人员所进行的制度化和法治化管理。人事行政的内容：公共行政人员的录用、公共行政人员素质和能力的培养、公共行政人员的保障、公共行政人员的使用。2.2公务员制度2.2.1人事行政与公务员制度人事行政的模式：以恩赐官职制为主要内容的人事行政模式以“政党分肥制”为主要内容的人事行政模式以“功绩制”为主要内容的人事行政模式公务员制度是以“功绩制”为主要内容的人事行政模式的制度化，它通过制定法律和规章，对公务员进行依法管理，是人事行政的制度化、法治化、科学化管理较为完备的形式，是人事行政的核心内容，体现了人事行政发展的一般趋势。恩赐官职制专制统治者集立法、行政、司法及军事大权于一身，掌握了所有官吏的生杀予夺的大权。官吏之间存在着层级依附关系，一切官员都是依靠专制统治者的恩赐而取得官职的。其典型特征是：宗法主义的世袭制，血缘关系是任职的重要条件之一。政党分肥制1829—1833年期间，美国盛行政党分肥制度，政府的职位大都是政治性任命，总统把政府职位作为对竞选支持者的一种恩赐，分配给支持者。由此带来了严重的腐败，使政府机关冗员增加，政绩低劣，从而影响政府工作的连续性和稳定性。2.2公务员制度2.2.2公务员制度的结构特征公开考试、择优录用严格考核、功绩晋升政治中立、职务常任人事分类、依法管理专业培训、素质更新2.2公务员制度2.2.3公务员制度的基本内容职位分类制度录用和聘任制度考核和培训制度职务任免制度职务升降制度奖惩制度交流与回避制度辞职、辞退与退休制度工资福利保险制度申诉控告制度一般职公务员VS特别职公务员一般职公务员：经公开竞争考试择优录用，适用公务员法的公务员特别职公务员：依据特别法律通过选举或任命而产生的公务员公务员的类别政务官VS事务官事务官：一般通过考试择优录用，按功绩晋升，任职不受竞选结果的影响，实行常任制，因而又称为人事制度中的专业者（Experts）政务官：一般由选举或政治任命产生，实行任期制。服从政党的意志，维护执政党的利益，随执政党的更迭而进退，因而又称为人事制度中的副业者（Amateurs）公务员的类别司法官VS行政官行政官法官(Judges)检察官(Prosecutors)司法官地位的独立性不同身份的保障不同知识的要求不同适用的法律不同公务员的类别品位分类，类似于我国古代官员制度的“品”，它是以人为对象的分类制度，即以人的职务高低、资历深浅和获得报酬的多少为标准进行分类的制度。品位分类着眼于人，尤其着眼于人的官阶，它代表等级、地位和资历等，其基本理念是“通才治国”。英国的品位分类制度经历了一个漫长的历史演变过程，随着1968年富尔顿公务员制度改革，品位分类制度正在逐渐走向衰落。品位分类---英国的实践职位分类---美国的实践职位分类是以职位为对象的分类制度，它将职位按工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等分为不同的类别和等级。职位分类着眼于事，考虑的是职位本身的因素。其基本理念是“适才适用”。美国较早实行精密细致的职位分类体制，将联邦公务员划分为两大类：一类是分类职位人员（ClassifiedService），即适用功绩制的人员，另一类是非分类职位人员（Non-ClassifiedService），即不适用功绩制的人员。品位分类与职位分类的比较品位分类职位分类特点以“人”为中心以“事”为中心优点1.强调人的资格条件。有利于选拔“通才”，并可发挥人的主观能动性。2.级别与人挂钩，级随人走。工作队伍富有弹性，便于调配和交流。3.具有较大的安全感，不会因职务的变动或新的任命而改变待遇。1.强调职位的性质和要求。便于选拔“专才”。2.级别与职务挂钩，按工作责任大小和贡献定待遇，级随职定。3.有利于实施责、权、利相结合，激励人员提高效率。品位分类职位分类缺点1.过分强调人的学历、出身等资格条件，不重视实际能力，等级划分不够切合实际，容易出现同职务的人可能有不同级别或有能力而级别低的人得不到及时晋升的现象。2.级随人走，容易造成人员级别和实际职务内容不符，职责与报酬不等，使职务失去客观标准，报酬失去激励作用。1.严格规定职位的工作内容、数量、质量、责任以及人员的升迁、调转途径，重事不重人，忽视了人对职位的主动作用。2.在一定程度上妨碍了人的全面发展和人员流动，使其积极性受到一定的限制。品位分类与职位分类的比较设置职位Settingpositions我国公务员分类制度的基本内容公务员的交流与回避制度公务员的交流，指机关根据工作需要或公务员个人愿望，在机关内部调整公务员的工作职位，或者公务员在公务员内外任职变化的一系列管理活动。公务员回避制度是指对公务员所任职务、执行公务和任职地区等方面作出限制性规定，减少因亲属关系等人为因素对公务活动的干扰，保证公务员公正廉洁地履行公职的法律制度。公务员交流的形式国外公务员交流的几种形式临时任用、调任、转任、互调我国公务员交流的几种形式调任、转任、挂职锻炼挂职锻炼：只要是在职的青年公务员，为使其了解基层，接受锻炼，增加基层工作经验，加强上下信息交流，在不办理调动手续、有一定时间限制等原则下，选派其到上级机关或下级机关、其他地区机关及国有企事业单位担任一定职务。类型任职回避地域回避公务员回避的类型公务回避涉及本人利害关系的涉及与本人有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系人员的利害关系的其他可能影响公正执行公务的情形公务员回避的类型瑞士2000年的《联邦雇员法》对公务员的资格条件有明确规定，有父子、兄弟、叔侄关系的近亲，不得担任有隶属关系的职务。法国《公务员总章程》第八条规定：当某个公务员的配偶以职业身份从事一项有利可图的私人活动时，该公务员必须向所属的行政部门或公共事业部门声明。我国《公务员法》规定:公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的人员，应当实行地域回避。我国公务员回避制度存在的问题：1，受传统文化、思想观念的影响，行政机关亲缘化倾向仍然十分严重2，由于回避措施不力，执行不到位，回避制度形同虚设。2.3行政人员的职业责任2.3.1行政人员的行政责任广义的行政责任是指政府及其公务员因其公共权力地位和公职身份而对授权者、法律以及行政法规所承担的责任。在这种意义上使用的行政责任概念，实质上就是行政人员的职业责任。狭义的行政责任是指行政人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。2.3行政人员的职业责任2.3.2行政人员的法律责任所谓行政人员的法律责任，是行政人员因违反法律义务而由专门国家机关依法追究的否定性法律后果。行政人员法律责任的基本类型：根据责任引起的原因，分为行政违法责任、行政不当责任、行政侵权责任；根据责任的功能和目的，分为惩罚性责任与补偿性责任；根据责任的性质和内容，分为行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任、违宪法律责任；根据引起责任的法律事实与责任人的关系，分为直接责任、间接责任、连带责任；根据问责主体，分为行政机关认定和追究的责任、权力机关认定和追究的责任、司法机关认定和追究的责任。2.3行政人员的职业责任2.3.3行政人员的道德责任行政人员的道德责任是指行政人员在行使公共权力、管理公共事务的过程中，负有的道德义务以及违反道德义务所应承担的否定性后果。行政人员道德责任的内容：公正、仁爱、求实、宽容、节制行政责任的历史演变1、资本主义社会以前行政无责􀂄在资本主义以前的社会政治生活中，自古相延两种“定律”，一是“国王不可能为非”，二是“朕即国家”，而官吏的权力和行为是国王的权力和行为的延伸。因此，在政治关系上，国王既然无责、不能被控告，那么，官吏也就无责、不能被控告行政责任的历史演变2,资本主义国家行政责任（1）自由资本主义时期的行政责任􀂄行政责任最早发端于英国政府对议会所负的政治责任。这种政治制度由英国多年使用的议会弹劾程序演变而来。与政府对议会负有政治责任制度相联系的，是以民主主义责任政治原则为指导的、发端于英国的阁员责任制。􀂄在这一时期的初期阶段，无论是政府的行政责任还是官员个人的行政责任都是有限的行政责任的历史演变（2）垄断资本主义时期的行政责任􀂄这一时期西方国家的行政责任制度得到最终确立：其根本原则从法理上得到确认、从法律上得到确立、从制度上得到确保。具体表现在以下几个方面：􀂄第一，行政责任在西方各国普遍得到宪法和法律的完全肯定；集体责任和个人责任并存、政府责任和官员责任并存；􀂄第二，国家过错责任、严格责任开始广泛适用于政府及其官员的行政行为。􀂄第三，行政责任发展成为一项概念明确、法理系统、规定细致、制度完备、程序健全的政治法律体系，并与整体国家责任相联系，成为现代民主政治体制国家制度的固定组成部分。行政责任的历史演变（3）社会主义国家行政责任问题􀂄早在无产阶级夺取政权的第一次伟大尝试—巴黎公社时期，就曾经实行过选举者可以随时撤换被选举者、被选举者对选举者负责的原则。但是，由于种种复杂的历史原因，社会主义国家行政责任制度的内在机制，一直未能得以明确。􀂄近几年来，与社会主义国家普遍进行的改革进程相一致，确立和确保行政责任受到了更多的重视，运用法律的手段解决行政争端，防止和反对损害行为有了明显的进展。2.4行政问责制2.4.1行政问责与问责制行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。行政问责制的类型：按问责的主体不同，可分为同体问责和异体问责按问责时机不同，分为常态问责和非常态问责按问责事件的形式不同，分为对积极作为的问责和对消极不作为的问责从控制的来源和程度两个维度出发，可以将公共行政问责制划分为四种类型：官僚型问责、法律型问责、专业型问责和政治型问责2.4行政问责制2.4.1行政问责与问责制建立和完善行政问责制的重要意义：行政问责制有助于提高行政人员的整体素质行政问责制有助于形成自觉负责的行政理念行政问责制有助于抑制行政不作为或乱作为的现象2.4行政问责制2.4.2责任政府与行政问责制责任政府是指国家行政机关在行使公共权力时，必须向国家立法机关和执政党负责，同时积极回应并满足公民的各种诉求，真正实现为人民服务的根本宗旨。引伸而言，责任政府包含着对不负责任的各种行为加以制裁和控制的一套机制。责任政府具有如下特