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1国家汲取能力的建设建国初期的经验王绍光1香港中文大学国家汲取能力是指政府从社会获取财政资源的渗透能力，它是国家制度建设（statebuilding）的首要任务。正如Almond和Powell所说，“汲取能力（extractivecapacity）和现代国家在很大程度上是一对密不可分的双胞胎”（1966：35，244）。没有一个稳定的收入流，政府就不可能存在。早在16世纪，当现代欧洲国家还处在它们的形成阶段，JeanBodin就已经认识到这一点，他一针见血地指出“财政便是国家的神经”（Braun，1975：243）。到了20世纪，如果国家没有充分的汲取能力就作不了任何事情。这就是为什么熊彼特（1954）把现代国家称之为“税收国家（taxstate）”。实际上，税收，即汲取能力的指标，是所有其它国家能力的基础。一个政府要达到其政治目标，就必须有能力动员充足的资源；否则就不可能实现任何目标。由于税收如此重要，因此，加强汲取能力就成为了现代国家制度建设的中心任务。然而，汲取并非容易。汲取能力在国与国之间存在着较大的差异；即使在同一个国家内部，不同的时期其水平变化也很大。一个评价国家建设能力进步的方法就是测度流向各级政府的资源，这是因为“国家能力的增强与税收的增加有着直接的联系”（Ardant，1作者是香港中文大学政治与行政系副教授。近著有：《中国：不平衡发展的政治经济学》、《多元与统一：第三部门国际比较研究》、《分权的底限》、《挑战市场神话》。本文原系英文，中文由清华大学公共管理学院博士生周绍杰译出。21975：174）。近年来，中国的国家汲取能力问题引起了国内外学者的广泛关注(王绍光&胡鞍钢，1993；Brodsgaard&Young,2000)。不可否认，在过去20年，中国发生了翻天覆地的变化。但以“放权让利”为思路的早期改革也导致了国家汲取能力的急剧下降(Wang&Hu，2001)。为了扭转这个危险的势头，中国政府在1994年用“分税制”代替了“分灶吃饭”的财政体制。分税制成功地阻止了国家汲取能力进一不下滑，但在提高汲取能力方面效果却还不太显著。中国有可能在不太长的时间里将国家汲取能力提高到世界平均水平之上吗？政府如何才能达到这个目标？本文试图从侧面回答这两个问题。它对第一个问题的回答是完全肯定的。至于第二个问题，答案也很简单：温故方能知新。学习外国经验是必要的，但我们自己以往的经验更加宝贵。这篇文章回顾了我们共和国历史上一个重要的历史时期：1949——1953年。这段时期尽管时间很短，但共产党新政权却能大幅度提高国家的汲取能力，堪称人间奇迹。帝制时代的中国，国家财政规模仅是整个国家经济的一个很小的部分，政府收入从来没有超过GDP的4％（Perkins，1967：478—92）。即使清王朝倒台以后，政府所汲取的国民收入份额仍然很小。1916—1928年期间，中国就根本谈不上国家财政系统。北京政权的维持主要靠各种国内外的贷款（Young，1971：1—11）。1928年，国民党取得了政权，传统的征税方法和汲取水平显然不能应付各种新挑战。尽管南京政府煞费苦心地进行了财政体制转型，然而，国家汲取国民收入的份额仅有少量的增长2。1936年可能是国民党政府最好的一年了，但是整个政府预算也不过只有GDP的8.8％（汪之庸，1952：115—16）3。然而，1949年共产党取得政权后，新政权预算2关于这一时期财政改革的进一步论述，见Young（1971）。Young在1929年—1947年任国民党政府的财政顾问。3这是一个最高的估计。ThomasRawski（1989）估计，在30年代早期，中央、各省以及地方政府税3收入占国民收入的比例就达到了史无前例的水平。如图1所示，1950年，这是中华人民共和国建立的第一个年头，政府收入对国民收入的比例就已经接近16％。三年后，这个比例超过了30％。新中国预算收入相对于国民收入的高比例不仅体现在历史的比较上，同时也体现在与同期其它国家的比较上。在表1所列出了11个国家，它们的人均收入在50年代与中国的人均收入相当，但公共部门的规模却远远落在当时的中国后面。收总计大约仅占中国当时总产出的5％－7％。ArthurYoung（1971：102－3）的估计更低：“公共部门的份额很小，大约仅占GDP的5％。”4表150年代发展中国家的国家汲取能力国家税收收入占国民收入的份额（％）中国，1950年15.8中国，1951年25.1中国，1952年29.5中国，1953年30.1阿富汗5缅甸19柬埔寨12埃塞俄比亚5印度10印度呢西亚13利比里亚16尼日利亚11巴基斯坦10苏丹12泰国12来源：财政部（1985：15，152）；Lardy（1978：41）。5图1：政府收入占国民收入的比例（1950年—1983年）政府收入占国民收入的比例（％）05101520253035404550YR1950YR1952YR1954YR1956YR1958YR1960YR1962YR1964YR1966YR1968YR1970YR1972YR1974YR1976YR1978YR1980YR1982来源：财政部（1985：152－153）。回想起来，如果共产党没有充足的收入流作保证，新建立起来的中华人民共和国可能就无法控制通货膨胀，巩固政权，担负起抗美援朝战争的成本，把经济恢复到战前水平，以及为预定要进行的社会主义改造奠定基础。新政权是如何取得以往那些政权无法取得的这些成就呢？这个问题是相当地错综复杂，这是因为，1953年以前中华人民共和国还没有大规模把工业和商业转为国家或集体所有制。从理论上说，中央计划经济有助于汲取税收，这是因为，国家需要监控的仅是那些数量较少的大型经济实体，而且公司归国家所有或受国家控制，管理人员也是由国家任命的。但是在1949年—1953年，中华人民共和国的中央计划经济羽翼尚未丰满。私营部门尽管在相对规模上不断收缩，但是仍旧占据了当时国民经济的很大一部分。成千上万的私营公司以及上百万的手工业者和店主仍旧从事商业活动。事实上，1955年至1957年的社会主义改造运动并没有使国家财政收入增加很多。这从图一看得很清除，从1953年直到1978年改革开始，国家财政收入占GDP的份额一直在30％到35％之间波动，并没有大大超过1953年所达到的水平（财政部，1987：615，152，156）。因此，社会主义工商业的改造不能解释中华人民共和国的汲取能力的增强，因为在此之前，政府的汲取能力已经发生了巨大的变化。这篇文章将讨论新政权是怎样取得以往政权以及第三世界那些与之相类似的国家所没有取得的成就。我将着重分析中国中部最大的城市--武汉在1949年－1953年这一时期的历史情况，这一时期也是中华人民共和国国家建设的关键时期。如果武汉财政收入提高的基本机制也适用于其它地方的话，这个案例研究也将有助于解释中华人民共和国资源汲取的一般性问题。首先，我提出关于分析加强汲取能力制度条件的理论框架。然后，我将阐述这些年里预算收入的主要来源以及新政权所面临的各种约束。文章的最后两部分，我将讨论国家确保收税者和纳税者服从纳税所凭借的手段。解释框架有关国家汲取能力的文献汗牛充栋，但其关注的重点是国家已经取得的汲取水平，而很少关注国家从社会汲取资源的机制4。归根结底，政治系统的汲取能力取决于该体系能否建立一套关于向社会征税的合理机制。以下几个方面对于加强税收的汲取能力是非常重要的：税收规则明确，并被毫不动摇得以贯彻；收税者得到合理地配置、训练、组织并且能够依法办事；纳税人可以明确地被认定，并且登记在册，他们的收入状况也可以得到充分的审计；其它政府部门在执行税收条例时与征税主管部门能够充分保持合作；税款得以征集；对违规者进行适当的惩罚（Surrey，1958）。然而，为了做到这一切，政府必须具有一定自主性，使其官员不被特殊利益集团俘虏，从而保持政府行为的一致性。4见Kugleretal.(1983)，Kugler&Komke（1986），Snider（1988），以及Arbetman&Kugler（1997）。7纳税者的服从（taxpayercompliance）说到底，政府汲取能力取决于它在多大程度上获得了纳税者的服从。如果纳税者都照章办事，政府便能获得充足的收入。如果偷税漏税普遍，那么政府就不可能有钱应付其基本支出。不管纳税者对政府的一般态度如何，纳税者服从一直是国家税收的一个重要问题。当然，如果公民认为他们的政府具有合法性，征税就相对容易（Webber和Wildavsky，1986：33）。但是，合法性不能解决免费搭车（free-rider）问题。一个人尽管他在政治上支持政权，但是仍有可能为了获得收益而不愿付出任何成本（Levi，1988：48－50）。在受到人民广泛地拥护下，共产党取得了政权，这对它寻求公民的合作较为有利。在相同条件情况下，这种普遍的政治支持使新政权能以较低的成本获得了纳税者服从。然而，这并不能完全消除纳税者偷逃税款的动机。为了尽可能扩大财政收入，新政权不得不寻求各种手段以减少税收流失以及避税行为，这和其它时期的中国政府，以及其它国家的政府所必须做的并没有什么区别。纳税者自愿服从通常是难以实现的，因此国家必须通过设立监测以及执行机制来获得纳税者服从。监控系统（monitoringsystem）是必要的，这是因为纳税者对他们的经济条件有隐瞒以及给出虚假信息的倾向。获得纳税者服从，监控系统必须具有以下三方面的功能。首先，它应当能够确定哪些人负有纳税义务。确认潜在纳税者是有效税收管理的第一步。其次，监控系统应当有能力获得用以评价纳税者能够负担的信息。利用这种信息国家就能确定每个纳税者应该为财政收入提供的税金。第三，监控系统应当有能力查出不遵守纳税规定的情况。国家应当有能力确定哪些人遵守了纳税义务以及哪些人没有遵守纳税义务。否则，诚实的纳税者可能会觉得他们被“耍”了，被耍的感觉会使他们对纳税感到不满，并且很可能因此而加入偷漏税的行列。换句话说，8效率低下的监控系统不仅纵容了不诚实的纳税者逃税，同时还可能使本来诚实的纳税者重新考虑是否应该守法5。然而，仅有监控系统并不能确保纳税人服从纳税。总存在一些人，如果没有强制他们就不会照章纳税。因此，对纳税者的监控系统必须配合以执行系统。如果没有惩罚，违法纳税规定行为的纳税者将对其他人起到“示范效应”，进而可能导致更大范围的偷逃税款行为。要想使纳税者遵从税法，国家必须使遵守税法的行为相对于不遵守税法的行为更具有吸引力。只有纳税者认为他们的逃税行为可能被抓住并且会受到惩罚时才会产生震慑作用。进一步地讲，只有当逃税成本足够高，逃税动机才可能被有效抑制6。那么，多么严厉的惩罚才算是足够严厉呢？这个问题只有在实践中才能找到答案。很明显，如果对逃税的惩罚只是只是收取税款的利息或给一点微不足道的罚款，震慑作用会较小。公众必须了解逃税行为可能带来的严重后果。对逃税者采取包括处于没收财产或监禁这类惩罚也许是必要的，不这样做，就难以产生强烈的震慑作用（Gordon，1990）。不管怎么说，如果纳税者不履行纳税义务、低报应税收入、不及时纳税，或者更一般地说拒绝与国家税收征管当局合作，他们必须受到惩罚。执行机制必须使对逃税、欠税以及其它不遵守税法行为的惩罚可信。建立和运作监控机制和执行机制是必须的，但是它们也有成本。如果促使纳税者遵守税法的成本太高，达到了比多收税款还高的地步，那么，国家进一步加强税收监控和执行就毫无意义了。从国家制度建设者（statebuilders）的观点看，理想的均衡点是国家进一步加强征税力度所获得的边际收入等于边际成本（Gordon，1990）。当然，精确地找到这样一个均衡点是不太可能的。实际上，在面临这些客观约束时，政策制5Witte&Woobury（1983）发现逃税行为未被查处概率高是造成逃税行为增加的最重要因素。6这基于如下假设：纳税人是理性人，他们计算效用最大化的思路是比较两个变量，一是被查处的概率与逃税款的钱的乘积，一是可能的罚金。9定者经常是采取次优的制度与手