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第三章美国、英国及中国的金融监管体制2018-9当今世界的金融体制可以分为两种类型:一是集中统一型企融监管体制，为世界大多数国家所采用，以英因为典型代表;二是分业型企融监管体制，以美国为代表，中国采取的也是这种体制。通过对美国、英国等发达国家金融监管体制及其演进的研究发现，在危机之后的金融改革不仅未能阻止危机再次发生，反而成为下一次危机的催化剂。建立更多的监管机构，同时赋予其在广泛的金融领域内更大的监管权力这一做法具有致命缺陷危机——改革——危机……总是不断循环往复。美国的金融监管体制英国的金融监管体制中国的金融监管体质美国的金融监管体制美国金融监管体制的演进对美国金融监管体制的评价美国金融监管体制的效率美国金融监管体制的演进独立战争之后，美国的金融业处于自由发展阶段，虽然政府于1863年成立了货币监理署以建立全国范围内的单一货币和受联邦监管的国民银行体系，但一直缺少一个类似于中央银行的机构来管理整个金融业。直到1907年银行危机爆发，美国国会才设立了国家货币委员会来讨论有关设立中央银行的问题，经过多年的协商讨论之后，国会通过了《1913年联邦储备法》，美国的中央银行联邦储备体系(FED)也据此确立。联邦储备体系的建立是美国进入现代金融管制时期的标志。在1929年危机发生以前，美国的银行、证券、保险实行的是相对自由的混业经营体制，几乎没有关于证券公司的监管制度，商业银行以子公司参与证券投资业务也没有明显的法律障碍。20世纪30年代以前的金融监管体制1929年10月，美国股市暴跌引发经济危机，罗斯福颁布了一系列彻底改革现行金融体系和货币政策的金融改革措施，力图重新建立美国金融制度。这次金融改革的目标是加强对金融业的监管，以规范银行业和证券业的经营行为;采取金融业务专业分工制度和建立存款保险制度等，以达到稳定金融业和防范危机的目的。从这次改革可以看出美国政府的金融监管理念发生了根本性的转变:从过去的主张自由竞争和政府不干预，转向限制过度竞争，以保障金融业的安全性和稳健性。此次改革主要的成果是1933年出台的《格拉斯一斯蒂格尔法案》，该法在美国统治了近70年，是世界金融分业制度的鼻祖，并且成为各国金融监管立法的重要参考。制定该法的目的是禁止金融业混业经营，防止银行业过度竞争，保障公众的存款和技资安全。另一个主要成果是《1935年银行法》，该法对中央银行的职能做了更加明确的规定，它进一步完善了联邦对银行业的监管。该法授权建立联邦储备委员会，改进联邦储备体系的功能，把原来分散的中央银行的决策权集中到联邦储备委员会，实行集中的货币政策。在这一时期美国还颁布了《1933年联邦存款保险法》《1933年证券法》《1934年证券交易法》《H1938年马洛尼法》和《1939年信托契约法》等重要法令。20世纪40年代至80年代的金融监管体制此时期的金融改革主要是对30年代的金融法令进行修补和完善，对银行业仍是加强监管，以安全性为重;对证券业则是制定公平、公正、公开的交易规则和有关的监管措施，禁止诈骗和操作等行为。这次金融改革基本上取消了存款机构之间不同业务范围划分的规定，使存款机构的业务趋向一致，取消了利率限制等僵硬的管理措施，同时也强化了联邦的货币控制能力。这一时期颁布的最重要法令是《1980年存款机构放松管制和货币控制法》，其主要特点是在放松对金融微观管制的同时加强了美联储对货币管理的宏观控制。该法打破了金融业务范围的限制，允许存款机构之间业务交叉，鼓励金融同业竞争，商业银行不再是货币银行领域的垄断者。同时还有《1982年高恩—圣杰曼存款机构法》《金融机构改革、复兴与促进法》的出台。这次改革的重要成果包括取消利率管制、放松业务限制、允许存款机构业务交叉等。20世纪90年代的金融监管改革80年代末期，银行和储贷协会的大量倒闭造成了金融业的恐慌。这次严重的银行业危机使美国从30年代建立起来的金融监管体制及监管方法发生了彻底变革。这次改革的目的是适应国内外经济环境的变化和银行经营管理的内在要求，主要表现为：1991年对联邦储备保险制度的改革，加强对外资银行的监管；1994年取消银行经营地域范围的限制等。《1991年财政部议案》从改革联邦存款保险制度、废除《格拉斯-斯蒂格尔法案》、改革跨州银行法、允许工商企业对金融机构有更多所有权以及协调银行监管活动等五个方面提出改革建议，虽然该议案未获得国会通过，但它揭开了美国金融监管制度改革的序幕。这次改革中美国国会颁布了《1991年联邦存款保险公司公司改进法》《1991年加强对外资银行监管法》《1994年跨州银行法》《1995年金融服务竞争法》以及《1999年金融服务现代化法》。《1999年金融服务现代化法》规定：对同时从事银行、证券、互助基金、保险与商业银行等业务的金融持股公司实行伞式监管制度，指定美联储为金融持股公司的伞式监管人，负责该公司的综合监管，金融持股公司又按其所经营的业务种类接受不同行业主要功能监管人的监督。伞式监管人与功能监管人必须相互协调，共同配合。为避免重复与过度监管，伞式监管人的权力受到严格限制，美联储必须尊重金融持股公司内部不同附属公司监管当局的权限，尽可能采取其检查结果。在未得到功能监管人同意的情况下，美联储不得要求非银行类附属公司向濒临倒闭的银行注入资本。但在金融持股公司或其附属公司因风险管理不善及其他行为威胁其下属银行的稳定性时，美联储有权力加以干涉。通过这种特殊的监管框架，在组织和结构上保证现有金融监管部门对金融控股公司各部门的监管责任，是识别和控制金融风险的必要条件，金融持股公司的稳健性与效率都可以得到一定保障。“伞式”监管模式图21世纪的金融监管改革次贷危机的爆发还是暴露了美国监管制度上的缺陷。2010年7月21日，美国总统奥巴马签署了金融改革法案——《多德一弗兰克法案》，其主要内容是:①设立新的消费者金融保护局;②成立金融稳定委员会，负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险;③限制银行自营交易及高风险的衍生品交易，并将之前缺乏监管的场外衍生品市场纳入监管视野。美国伞式监管的理念已经从过去重视由监管机构全面测量金融机构的风险程度转换为重视监督其建立与执行自身风险的监测机制，同时强调市场与公众的约束。对美国金融监管体制的评价监管成本高，效率低下监管重叠与监管真空并存监管竞次和监管套利监管成本高，效率低下英国金融服务局(FSA)2004年的年度报告，比较了美国、德国、法国、中国香港、爱尔兰和新加坡的金融监管成本，美国的监管成本居于首位。2002-2003年度，美国的监管成本是英国的12倍;如果将美国联邦和各州金融监管机构的监管戚本合并计算的话，这一数字将达到16倍。过高的监管成本降低了美国金融市场的相对竞争优势:一方面，在各州重复监管的模式下，金融产品实行多重申报和审查，降低了监管效率;另一方面，由于美国金融监管的开支源自金融公司向联邦和各州监管机构支付的监管费，而金融公司通常会将其转嫁给客户，从而增加了金融服务成本，降低了金融服务公司的市场吸引力。监管重叠与监管真空并存银行、证券和保险领域的产品及服务不再有明显的区别，兼具银行、证券、保险属性的金融混血产品不断问世。在此情况下，相对于单一监管者而言，多重监管的制度设计就不可避免地存在监管重叠和监管真空的情形。就监管重叠而言，美国伞式监管+功能监管的各个机构所发布的监管规定互相矛盾的情况经常出现，而且金融公司经常发现自己必须接受来自不同监管者的重复监管。就监管真空而言，像债务担保证券(CDO)、信用违约掉期(CDS)之类的金融衍生品，以及从事多种业务的金融集团，该由美联储、储蓄管理局还是证券交易委员会来监管，法律并没有明确规定。监管竞次和监管套利金融监管机构总是倾向于维持自己的监管范围，同时积极侵入和削减其他监管机掏的势力范围。这种监管竞争被形象地称为地盘之争。监管机构地盘之争的一个直接恶果是产生了所谓的监管竞次现象，即监管机构为了取悦本部门利益集团、吸引潜在监管对象或扩展监管势力范围，竞相降低监管标准，以致降低整体监管水平，损害消费者(投资者)和社会公共利益。多重监管的另一快陷是监管套利，也就是说，由于规则、标准和执法实践上的不一致，金融机构往往有动机尝试改变其类属，以便将自己置于监管标准最宽松或者监管手段最平和的监管机掏管辖之下。美国金融服务圆桌组织于2007年年底发表题为《提高美国金融竞争力蓝图》的报告，指出美国金融监管体系存在结构性缺陷:监管机构的目标不同，多个联邦和州监管者的不同目标会带来潜在的监管冲突，导致监管套利问题。当冲突发生时，会延缓政策执行，导致美国金融机构-在全球竞争中处于劣势。美国金融监管体制的效率世界监管组织监管领域监管目标巴塞尔银行监管委员会银行业保持金融体系的稳定性和信心，以降低存款人和金融体系的风险国际证监会组织证券业相互合作以提高监管水平，维护市场的公平、效率和稳健性;相互交换经验和信息，促进本土市场发展;携手拟定标准，有效监控国际证券交易活功;发扬互助精神，通过严格执行相关标准和有效打击不正当活动，维护市场的公正国际保险监督宫协会保险业提高保险监管水平，保障保单持有者权益;提高公众对保险市场的满意度;促进全球金融稳定表3-1世界三大监管组织及其监管目标综合来看，金融监管的目标包含三个:稳定性、效率性和公平性安全性是指金融监管需要确保金融系统的安全，避免金融风险的集聚、扩散与蔓延;效率性则是指金融监管要确保金融系统的效率，促进金融系统的发展;公平性是指金融监管过程中要强调对于金融消费者的保护，确保公平地对待金融消费者。这三个目标主要针对金融市场不完备性的三个方面金融监管的原因金融监管的目标外部效应、准公共产品、金融脆弱性维护金融体系的安全（安全性目标）自然垄断保证公开、公平竞争（效率性目标）信息不对称维护存款者和投资者的利益（公平性目标）表3-2金融监管制度的目标选择我们将基于安全性和效率性目标构建一套金融监管的指标体系，具体构成指标如表3-3所示。我们采用主成分分析法(PrincipalComponentAnalysis)来挑选对金融监管指数影响最大的几个因素，然后确定这些因素在金融监管指数中所占的权重，计算出金融监管指数，最后通过比较金融监管指数随时间的变化来衡量金融监管的有效性。首先，为了计算金融监管指数，需要对它所包含指标的基本数据进行收集和整理。我们选取了美国2004-2011年的金融业安全性和效率性指标的相关数据，各数据计算方法及来源如表3-4、表3-5所示。其次，由于安全性目标和效率性目标存在一定的替代关系，且各金融机构之间存在性质差异，因此无法直接对它们进行横向比较，而主成分分析需要各个指标之间是同向的，所以需要将通货膨胀率、CPI、银行不良资产率、银行一般管理成本、成本收入比加上负号，并将数据进行标准化处理，如表3-6所示。再次，运用SPSS软件进行主成分分析，确定各个影响因素的权重。如表3-7、表3-8所示，前两个因子对总方差的解释程度达到86.086%，根据累计方差大于75%的原则，我们选取前两个因子代替全部因子进行估计。我们用前两个因子(用Yl、Y2表示)反映金融监管的总体状况，每个主成分变量都是六个标准化变量的线性组合，且Yl、Y2线性无关，其表达式为:最后，将标准化的原始数据矩阵与贡献程度向量相乘得到各主成分得分，并将各主成分得分按照其方差贡献率加权平均得到综合得分，即金融监管指数，如表3-9和图3-2所示。从中发现，2004—2011年，美国的金融监管指数总体呈现上升趋势，其中2004—2009年，美国金融监管指数呈现上升态势；2009年以后，美国金融监管指数呈现下降趋势。这在一定程度上说明，虽然美国在2009年通过了《多德一弗兰克法案》，希望借此加强和改善美国的金融监管，但从目前的数据来看，并没有达到预期目标。英国的金融监管体制英国金融监管体制的演进对英国金融监管体制的评价英国金融监管体制的效率英国金融监管的演进1945—1979年间的金融监管体制20世纪80年代金融监管体制改革2007