《深化中心城市交通行政管理体制改革研究》

《深化中心城市交通行政管理体制改革研究》引言中心城市（指4个直辖市、27个省会城市和大连、青岛、宁波、厦门、深圳等5个沿海城市）是全国或区域政治、经济、文化、科技和商贸中心，是人流、物流、信息流的聚集地，在推动区域协调发展，培育新的经济增长极等方面具有特殊的地位和作用。根据党的十七大关于加快行政管理体制改革的精神和《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》，中心城市新一轮的行政管理体制改革已经全面启动。中心城市的交通行政管理体制改革，与省、自治区一级交通行政管理体制改革有明显不同，其主要特点是：第一，中心城市往往具有地区最大的航空港、铁路枢纽、港口和高等级道路网络等丰富的交通资源，是全国综合运输大通道的重要枢纽，是区域交通一体化的中心节点，是不同运输方式换乘衔接的集散中心，对加快形成便捷、通畅、高效、安全的现代综合运输体系和形成有较大辐射作用的城市群至关重要。第二，在传统的城乡二元结构体制下，我国城市形成了城市公交和道路客运两种体系。交通运输部决定着手研究城乡公交资源整合的问题，通过加强资源的衔接、升级，建设便捷、畅通、安全、绿色、普惠的客运网络，提高公交服务水平。中心城市是破解城乡二元结构，统筹城乡客运一体化发展的有力推动者。第三，根据国务院机构改革的要求，新组建的交通运输部负1责指导城市客运的职能，城市客运管理职能实施的主体是城市交通行政主管部门。为破解城市交通发展的难题，促进城市交通运输科学发展，中心城市有条件、也有责任继续发挥交通行政管理体制改革的表率和示范引导作用。第四，根据国家关于实行综合行政执法试点工作的意见，行政执法机构主要在城市和区、县设置，省、自治区政府各部门不再单独设置行政执法机构，中心城市交通行政执法体制实行综合行政执法改革具有明确的要求。第五，中心城市交通管理机构处于承上启下的地位，相对于省级和其他等级城市的交通管理机构而言，中心城市的交通管理机构面临的问题更为复杂，要求构建综合交通运输管理体制的愿望也更为迫切。交通运输部历来十分重视中心城市交通行政管理体制的改革工作。当前，各中心城市对交通行政管理体制改革的认识基本趋同，已奠定了建立适合综合交通运输体系要求的交通行政管理体制的思想认识基础。考虑到其重要性和特殊性，交通运输部组织开展了“深化中心城市交通行政管理体制改革研究”课题，旨在研究提出深化中心城市交通行政管理体制改革的总体思路、基本原则和推荐模式，为深化中心城市交通行政管理体制改革提供启示和参考。2一、中心城市交通行政管理体制现状（一）中心城市交通行政管理体制的现状改革开放以来，按照建立社会主义市场经济体系的总体要求，中心城市不断推进交通行政管理体制改革，积极推行政企分开、政事分开，部分中心城市还初步建立了“城乡道路运输一体化”或“一城一交”的综合交通行政管理体制，在一定程度上解决了交通管理部门交叉和职责关系不顺的问题，交通行政管理的职能转变迈出了重要步伐，交通运输的整体服务水平得到明显提高。目前总体上形成了三种管理模式。模式一：传统的多部门交叉管理模式，由交通、城建、市政、城管、公安等部门对交通运输实施“多部门交叉”管理，如南京、昆明、福州、南宁、杭州等，共有18个城市。模式二：城乡道路运输一体化管理模式，由交通部门对公路和水路客货运输、城市公交和市域范围内的道路客运进行统一管理，如沈阳、哈尔滨、乌鲁木齐、西宁等，共有8个城市。模式三：“一城一交”综合管理模式，即由交通部门对交通运输规划、道路（城市道路和公路）和水路运输、城市公交、出租汽车的行业管理，及市域内的铁路、民航等其他交通方式的协调等进行统一管理，如北京、广州、重庆、成都、深圳、武汉等，共有10个城市。3（二）中心城市行政管理体制改革探索近年来，部分中心城市积极探索综合的交通行政管理体制，初步实现了统一管理、资源整合、综合协调、监督规范；按照“精简、效能、统一”的原则，部门内设机构朝着“精简、效能、统一”的方向发展；在交通规划、建设、运营、管理过程中，不断加强与其他行业管理部门之间的沟通与协调；部分中心城市先后开展了交通综合执法制度改革，成立了交通综合执法机构；交通行业“政企分开、政事分开”稳步推进。通过改革，提高了科学决策水平，加快了交通法制化建设，提高了交通投融资能力，促进了城乡客运一体化进程和现代物流业的发展，提高了交通效率和服务水平，交通行政管理体制改革初见成效。2003年2月，北京市调整组建了市交通委员会，负责综合管理全市道路（含公路）和交通运输（含公共交通、轨道交通、长途客运、货运、水路交通等），其行政管理体制分为决策层和执行层两个层级，见图1。2006年1月，成都市撤销主管城乡公路运输的市交通局和主管市内公交系统的市政公用局，成立了统筹城乡运输管理的成都市交通委员会，实现了对全市交通运输的统筹协调管理，见图2。2001年，深圳市撤销市运输局和港务管理局，组建深圳市交通局，加挂港务管理局牌子，职能范围涵盖了公路、城市公交、水路、港口、铁路、轨道交通、民航、物流和邮政等19项行政4管理及协调，实现了“决策—执行—服务”三个层次相分离和“决策—执行”、“决策—服务”两级管理的组织机构试点，见图3。图1北京市交通行政管理体制示意图执行层决策层北京市交通委员会北京市路政局公路、城市道路、轨道等基础设施的行政管理北京市运输管理局城市交通、长途客运、运输服务的行业管理北京市交通执法总队交通运输业的综合执法管理图2成都交通管理机构的职责划分5图3深圳市交通局组织结构图二、中心城市交通发展的新要求和制约中心城市交通发展的主要体制性问题（一）新时期对中心城市交通运输发展的新要求当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，经济社会快速发展，对外开放日益扩大，工业化、城镇化、机动化进程逐步加快，经济结构加速调整，消费结构逐步升级，对中心城市交通系统的服务能力和服务质量提出了新的更高的要求。另一方面，中心城市交通运输面临的资源、环境等方面的约束日益突显，决策层深圳市交通局（深圳市港务局）市港口办市空港办市物流办客运管理分局执行层货运管理分局港航管理分局机动车市场分局出租小汽车分局运政监督分局交通应急指挥中心规费征稽办公室服务层爱国路办事处滨河路办事处沙头角办事处南头办事处交通大厦办事处直属行政机构直属事业单位代管单位6交通拥堵、交通污染、能源紧缺日益严重。新时期我国中心城市交通运输发展面临着许多新要求，集中体现在以下方面：1.促进不同运输方式协调发展，提高交通系统的总体效率一是要加快完善综合运输网络。要充分发挥各种运输方式的比较优势，统筹、优化利用各种交通资源，科学规划和建设各种运输方式的运输网络，加强各种运输方式间的有效衔接，避免重复建设、重复投资。要充分发挥网络的综合优势，形成既有分工，又紧密联系，相互协调的现代综合交通网络，提高综合运输的总体效率。二是加快综合运输枢纽的建设。运输枢纽是综合运输网络的重要节点，是各种运输方式之间、城市交通与城际交通之间相互联系的桥梁与纽带。要加快建设对全国交通有重大影响的特大城市、大城市、大型海港城市的综合交通枢纽，实现货物运输无缝衔接与协调发展。三是建设综合交通信息服务系统。完整、及时的信息服务是保证客流和物流在不同枢纽间、不同运输方式间顺畅流通的基本要素。要加快综合交通运输管理信息系统的建设，完善综合交通信息网络，加强各类运输管理信息系统的综合集成和有效衔接，实现信息资源的共享。2.加快区域和城乡交通一体化建设，促进城乡和区域交通统筹发展随着区域经济一体化进程的加快，我国形成了环渤海、长三7角、珠三角等围绕中心城市的若干经济圈和城市群，经济圈之间及其内部各个城市之间的交通往来日益频繁。为此，需要根据区域经济特点及运输需求，加快综合运输大通道的布局调整和经济圈内快速交通系统的建设。随着城市化进程的加快，城市规模不断扩大，城乡边界日渐模糊，城乡经济一体化趋势日益明显，城区与郊区的交通联系更加紧密。为此，中心城市的交通运输必须加强统筹协调，实现城乡交通一体化发展，使城乡居民享受相同或类似的交通服务，为城乡经济一体化提供支撑。3.加快发展现代物流业，提供高质量的货物运输服务随着经济的快速发展和产业结构的优化升级，我国的货物运输业发生了显著的变化。一方面，货物运输的总量在持续快速增长，另一方面，重量轻、体积小、频率高的高附加值货物运输需求日益旺盛，对运输效率和服务质量的要求不断提高。中心城市要适应货物运输发展的新需求，利用自身优势，抢先占领物流制高点，加快发展现代物流业，实现连续、准时、高效和门到门的货物联运。4.落实“公交优先”战略，缓解交通拥堵和资源、环境压力随着我国城市化和机动化的快速发展，城市交通发展产生的交通拥堵、交通事故、环境污染和能源消耗等问题日益突显，给人们的生活造成了严重影响。一些特大城市干道平均车速比10年前降低了约50%，干道网的平均饱和度达到0.8～0.9。同时，8机动车产生的环境污染日益严重，为交通系统的可持续发展带来严峻的挑战。国内外城市交通发展的实践表明，对于大型或特大型城市，优先发展公共交通是缓解城市交通供需矛盾，是实现城市交通可持续发展的必由之路。近年来，各中心城市结合当地实际，制定了优先发展城市公共交通的各项政策措施，不断加大了对公共交通的关注程度和投入力度，轻轨（LRT）、快速公交线路（BRT）等新的公共交通方式迅速发展。但是，总体上讲，我国城市公共交通发展滞后的局面并没有得到根本的改变，在我国城市的交通出行结构中，公交出行比例约为10％～35％，远远低于类似规模的发达国家城市的平均水平（30％～70％左右）。（二）中心城市交通行政管理体制存在的主要问题面对经济社会发展的新形势、新要求，中心城市现行的交通行政管理体制还有诸多不适应之处，当前制约中心城市交通运输发展的体制性问题主要有：1.城市交通管理主体分散，矛盾突出各种运输方式管理主体不统一。目前，我国不同城市对公路、铁路、民航、管道、城市轨道交通、公共电汽车、出租车等不同运输方式的管理主体分散在不同部门，形成了不同类型的管理模式，包括“垂直管理模式”、“块块管理模式”和“条块并行模式”等，造成区域分割、部门分割、各自为政、衔接不畅，严重影响了综合运输总体效益的发挥。92.交通行政管理部门的职能配置不合理，行政效率较低一是政府职能设置不合理、职能界定不清晰。目前，中心城市交通行政主管部门一方面承担了过多的建设、经营管理等具体事务，行使了很多本应由行业协会或社会自行管理的职责，而另一方面，市场监管和公共服务等重要的政府职能则未能有效行使。此外，交通行政主管部门和专业管理机构之间职能分配不明确，职能界定不清晰，影响了交通主管部门的宏观决策等职能的发挥。二是管理层次过多，行政效率较低。许多中心城市的交通行政管理体制仍属计划经济体制模式的延续，管理部门众多，分工过细，机构重复，导致效率低下，人浮于事，以及人、财、物等资源的浪费，并在一定程度上割裂了交通行政管理体系各组成部分之间的内在联系。3.交通与相关部门的沟通协调机制不健全多数中心城市的城市规划、交通基础设施建设和维护、客货运输、道路交通管理等职能分属建设、公安、交通、规划等不同政府部门，相互之间协调不足。突出表现在以下方面：一是交通规划不协调。由于缺乏有效的协调机制，各类规划很难衔接。如，重庆市轨道交通站场与公共汽车站场之间的连接性很差，群众换乘很不方便。二是交通建设不协调。主要体现在交通部门负责的公路与建设部门负责的城市道路和轨道交通建设之间由于技术标准不同10矛盾突出，经常出现功能脱节现象，不能形成高效畅通的道路体系。随着城市化进程的加快，城市建成区不断向外扩张，造成同一路段多头管理，标准不一，衔接不畅等问题。另外，铁路与城市内部交通网络不衔接的现象也普遍存在。三是运输管理不协调。体现在交通部门的客运班线管理与建设部门（有的地方是市政或城管部门）负责的城市公交，以及与公安交管部门的交通秩序、停车管理和安全管理之间的矛盾，严重影响了公交系统运营效率的提升。4.监督机制不健全一是交通系统内部的监管机制不完善。主要表现在交通管理部门既是政策的执行者，又是政策执行