行政公文发文机关标识

行政公文发文机关标识、发文字号及标题的常见问题与对策行政公文是随文字的出现和行政管理的需要而产生并发展起来的。中国最早没有“行政公文”的名称，统称“公文”。“盖文章，经国之大业，不朽之盛事。”曹丕《典论·论文》里所说的“文章”，是指当时流行的奏、议、书、论、铭、诔、诗、赋这“四科八体”。他又云：“盖奏议宜雅，书论宜理，铭诔尚实，诗赋欲丽。”将公文奏、议列居“文章”首位，可见，“经国之大业，不朽之盛事”的“文章”首先指的就是公文，而且认为应以符合规范的的“雅”为宜。曹丕对公文功能的认识极其深刻。刘勰在《文心雕龙•章表》中道：“章表奏议，经国之枢机”。明确具体地直接指明章、表、奏、议等公文是治理国家的纽带与关键，一语道破公文作为治理国家、管理社会的文字类型工具的性能与作用的本质。当今世界，一切社会活动无不跟公文相联，无不在某种公文规定的轨道上运行。一旦公文统统失效或废止，全社会无疑陷入混乱状态而走向崩溃。行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。这一概念包含以下几层意思：一是除党和军队系统的公文外，所有行政机关在行政管理过程中形成和使用的处理公务的文书。标准的行政公文，是国务院于2000年8月24日发布，2001年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》规定的13种公文，即命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。二是行政公文离不开“行政管理过程”，离开行政管理过程这种“公务活动”就不存在行政公文了。三是行政公文是“依法行政”的重要工具和依据凭证，有法规依据作用的“法定效力”。四是行政公文的内在结构和外在形式都有特定的“规范体式”。五是行政公文是进行上下左右的联系和沟通，处理公务活动的文字材料。因此，行政公文的写作除了符合国家的法律、法规及其他有关规定，坚持实事求是、严肃认真、主旨突出鲜明等原则外，还要遵循行政公文的行文规则，遵循行政公文情况确实，观点明确，表述准确，结构严谨，条理清楚，直述不曲，字词、数字规范，标点正确，篇幅力求简短的要求，在行政公文语言上遵循精简性、实用性、确指性、陈述性、规范性、得体性的特点，而更重要的一点是必须注重行政公文体式的规范性。《国家行政机关公文处理办法·第三章·公文格式》中明确规定：“公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。”撰制行政公文，要严格遵循这一规定，以确保行政公文的统一性与科学性，和精简、高效的原则，做到及时、准确、安全。然而，行政公文的实际撰制中却存在着诸多问题。先看两个病例：病例一：××市广播电视大学×市电大学发（2001）008号___________________________________________________________关于认真贯彻执行省电大《关于“经济应用文写作”完成作文练习的通知》的通知病例二：×教纪［2003］8号________________________________________________________××市教育纪律检查工作委员会关于转发《××市纪委、监察委〈关于转发〈中共中央纪委、监察部关于转发〈北京市纪委、监察局〈关于严明纪律确保非典型肺炎防治工作顺利进行的紧急通知〉的通知〉的通知》的通知由上面两个病例，可以看出常见的行政公文在发文机关标识、发文字号和标题方面存在的主要问题有：第一、公文眉首方面：主要是发文机关标识不规范，发文字号混乱。第二、公文主体方面：主要是公文标题冗长、混乱、残缺不全，在标题中随意加标点符号等。一、发文机关标识、发文字号上最容易出现的问题发文机关标识是由发文机关全称或规范化简称后面加“文件”组成；发文机关全称应以批准该机关成立的文件核定的名称为准。规范化简称应由该机关的上级机关规定。有一些特定的公文在发文机关名称后面不加“文件”二字，如国务院就有“国务院任免通知”红头形式，《国家行政机关公文格式》给这类“红头”留了余地，未规定一律要加“文件”二字，但只限于特定的公文。一般来说，行政机关的重要公文特别是上报的公文均应加“文件”二字。病例一是个转发通知，不属于特定公文，显然不可只标识发文机关全称或规范化简称，应写为“××市广播电视大学文件”。发文字号由发文机关代字、年份和序号组成。发文机关标识下空2行，用3号仿宋体字，居中排布；年份、序号用阿拉伯数码标识；年份应标全称，用六角括号“〔〕”括入；序号不编虚位（即1不编为001），不加“第”字。尽管《国家行政机关公文处理办法》、《国家行政机关公文格式》就“发文字号”的用法、格式、标准，都作出了明确的规定，但是，“发文字号”在实际应用中，仍然存在不规范的问题，如病例一“×市电大学发（2001）008号”和病例二“沪教纪［2003］8号”。发文字号上常见的问题有以下几个方面。（一）“发文字号”与“公文编号”相混。这一问题多出现在教课书中，如某师范大学出版社出版的《公文写作教程》把“公文编号”解释为“一般包括机关代字、年度、顺序号”，把“公文编号”混同于“发文字号”。“公文编号”与“发文字号”是两个不同的概念。“公文编号”也叫文件编号，《国家行政机关公文格式》（GB/T9704-1999）阐述很明确：“公文份数序号（公文编号）是将同一文稿印制若干份时每份公文的顺序编号”。而“发文字号”是“由发文机关代字、年份和序号组成”。并不是所有的公文都需要编制份数序号，《办法》规定带有密级的公文要编制份数序号。如果发文机关认为有必要，也可对不带密级的公文编制份数序号，如国务院文件都编有份数序号。编份数序号的目的是准确掌握公文的印制份数和分发范围和对象。当文件需要收回保管或销毁的时候，就可以对照份数序号掌握其是否有遗漏或丢失。发文机关根据份数序号可以掌握每一份公文的去向。因此，发文机关在发文和收文机关在收文时，都要登记份数序号。《国家行政机关公文格式》规定编制份数序号用阿拉伯数码，对编几位未作规定。一般来说，应根据公文的份数来决定编几位，但至少应不少于两位，即“1”编为“01”，如果单编“l”，会使人不知其意，以为是误印上去的。对份数序号，有的是用印号机手工在成文上加盖，有的印刷设备带有印号功能，可以与成文同时印刷，对此本标准不作统一规定，公文印发机夫可自行掌握。“公文编号”与“发文字号”还有两大区别：其一、写法上的区别。“公文编号”的写法过去是“No.000××”，现为“000××”，位置标于文件左上角。而“发文字号”的写法是：“国发〔1991〕2号”即国务院1991年发的第2号文件。其二、标注位置的区别。“公文编号（公文份数序号）用阿拉伯数码顶格标识在版心左上角第1行〔所谓版心：即公文印刷用纸除去天头（上白边）、订口（左白边）、右白边、下白边，余下的可排印文字的部分〕。而“发文字号”，在发文机关标识下空2行，距红色反线4mm处；大文头（有发文机关名称加“文件”二字组成发文机关标识的文头）的下行文，居中排列；小文头（仅以发文机关名称作发文机关标识的文头）的下行文或平行文，移至红色反线下靠右摆放；上行文，需标识签发人姓名时，发文字号移至左边，左空1字（红色反线上方4mm处）。机关代字一般由两个层次组成。第一个层次是发文机关代字，第二个层次是发文机关主办文件的部门的代字。如铁道部文件的机关代字有“铁办”、“铁财”等，“铁”代铁道部，“办”、“财”代主办这份铁道部文件的铁道部的办公部门、财务部门。读懂机关代字很重要，特别是知道了文件的主办部门是谁，可以比较准确地对文件进行分办、查询和保存归档。有的机关代字还包合其他的层次，如国务院发文的机关代字有“国发”、“国函”，“国”代国务院，而“发”和“函”则代“国务院文件”和“国务院函”这两种发文形式。（二）虚字多余。如：“×政字〔2004〕第5号”、“×发字〔2004〕第28号”。对于篇幅要力求简短、语言要遵循精简性、实用性、确指性、规范性的行政公文来说，这里的“字”“第”均是没有什么实际意义的多余字，应该删去。规范化的用法是：“×政〔2004〕5号”、“×发〔2004〕28号”。（三）要素混乱。《国家行政机关公文处理办法》第三章第十条第四款规定：“发文字号应当包括机关代字、年份、序号”，实质上明确指定了“机关代字”、“年份”、“序号”三要素排列顺序。但个别地方和单位在使用“发文字号”时，并没有按以上指定顺序排列，三要素位置颠倒。如“〔2002〕×农字第63号”。这一发文字号，不仅年份前移，而且“字”、“第”多余。规范的写法是：“×农〔2002〕63号”。（四）年号不全。如“×政〔04〕15号”、“×政秘〔01〕3号”，这里的“〔04〕”“〔01〕”是指2004年度、2001年度。如若事过几个世纪或时间更长一些，为什么不可能把“〔04〕”理解为公元2104年、2204年呢？年号不全无疑会给将来查找利用文件档案带来很大麻烦。所以，年份号应该标写全称〔2004〕〔2001〕《国家行政机关公文格式》明确：“年份应标全称”。（五）错用括号。如“×政（2004）6号”、“×政［2004］12号”，这里的年份所用的括号“（）”、“［］”均是错误的。规范的用法应是六角括号“〔〕”，如“×政办〔2002〕8号”。六角括号不是数学公式的中括号，因为当引用公文时，标题后面的发文字号要用圆括号“()”括起，如果年份用中括号括起，就违反了低级符号中不得包合高级符号的原则。因此称之为“六角括号”是基于与数学的中括号相区别。（六）乱设虚位。发文字号中的“发文序号”常常出现虚位，如“×政办〔2002〕002号”。《国家行政机关公文格式》(GB/T9704—1999)已明确规定：“序号不编虚位（即1不编为001）”。这里的“002号”应改为“2号”。二、行政公文标题的常见错误政公文标题是行政公文的重要组成部分，是公文内容的摄要，在发挥公文效能上起着画龙点睛举足轻重的作用。它要求主旨鲜明、重点突出、文字简洁、格式规范。但受诸多因素的影响，公文标题时常出现以下一些毛病。（一）标题要素不齐全。完整的、规范的公文标题，一般应具备“三要素”，即发文机关名称、事由、文种，以标明由谁发文、为何发文和用何文种发文。2001年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》作出明确规定：“公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容（事由）并标明公文种类（文种），一般应当标明发文机关。”当然，特殊情况下，可用“省略式”标题。省略的原则是：使用规范版式并且该公文是非重要公文，这时可省略发文机关名称，命令、公告、通告、通知等公布性文种一般可省略事由；内容简短的公告、通告、通知等可根据情况只以文种为题，但要慎用。标题中的要素不可随意省略，要相对规范，否则，将毛病百出。常见的错误有三种：一是随意省略事由。如《××市人民政府办公室通报》，由于省略了事由，无法看出标题所反映的主要内容、事项和基本观点，有碍于文件精神的学习贯彻和领会落实。除一些非重要的、极其简短的通知、通告和特殊机关发出的特定公文外（如中华人民共和国国务院发出的国务院“公告”、“主席令”等），一般情况下不得省略事由。二是随意省略发文机关。如：一份缺发文机关标识的文件标题《关于加强农民工党支部建设的报告》，只有看完文件后，才能从落款处知道文件是谁发出的，既不庄重，也不严肃，更不利于公文运转和办理。具有重大决策和事项的下行文不得省略发文机关；没有发文机关标识的下行文、上行文均不得省略发文机关。不过有发文机关标识的，也可不标明发文机关。三是随意省略文种。使受文者不得要领，失去公文的严肃性。如《××县人民政府关于召开调整产业结构会议的有关事宜》。（二）文种格式规范错误。有些行政公文作者对国务院于2000年8月24日发布，2001年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》确定的文种，不能正确运用。主要表现在：其一，只知道使用通知、请示等几个文种，其余一概不用，在本该使用命令（令）