第二讲 第一章 总则(第一条至第三条释义)

饲料法规第二讲：第一章（第一条至第三条释义）第一章总则第一条为了加强对饲料、饲料添加剂的管理，提高饲料、饲料添加剂的质量，促进饲料工业和养殖业的发展，维护人民身体健康，制定本条例。本条是关于立法宗旨的规定释义饲料行业与种植业和养殖业密切相关，又涉及菜篮子工程建设和肉、蛋、奶、鱼等动物产品的卫生安全，对农业、农村发展、农民致富和人民生活水平的提高以及身体健康有着十分重要的意义。我国饲料工业自七十年代中后期起步以来，发展十分迅速，仅仅经过二十几年的时间，就一跃成为世界饲料生产大国，初步建成了比较健全的饲料工业体系。1999年，配合饲料、浓缩饲料、添加剂预混合饲料的产量分别达到5553万吨、1097万吨、223万吨，产量仅次于美国居世界第二位，饲料加工业产值1855亿元。但是，由于国家对饲料管理缺乏全国统一的规定，从而使饲料行业的发展也出现了许多问题饲料行业的发展出现的问题：一是一些新研制的饲料、饲料添加剂，在安全性、有效性和对环境影响效果尚不十分清楚时就贸然投产，给养殖业生产和人体健康带来难以预料的影响；二是由于饲料、饲料添加剂的进口缺乏有效管理制度，致使外国企业将一些本国不允许生产和使用的饲料、饲料添加剂出口我国，影响了我国养殖业的发展；三是假劣饲料、饲料添加剂不断流通销售，影响养殖业安全生产和发展，坑农害农现象严重；四是部分饲料产品中有害残留超标严重，这些有害物质一方面通过动物排泄进入环境，造成污染，另一方面，通过动物的消化吸收而滞留、积蓄于动物体内，并通过动物产品进入人体，影响人体健康，所有这些问题，都亟需通过立法加以规范。饲料立法是我国饲料工业发展的需要。饲料工业已经成为农村经济乃至国民经济中的一个重要的基础行业。但我国一直未能颁布实施统一、完整的饲料管理法规，这与我国饲料生产大国的地位极不相称。为适应世界经济全球化和市场一体化，以及我国加入世界贸易组织的新形势，都需要有与国际管理方式接轨的法规。国际上，多数发达国家都有饲料管理方面的法规：日本有《饲料安全法》，德国、加拿大有《饲料法》，美国虽没有专门的饲料法规，但饲料是被当作食品按照《联邦食品、药物及化妆品法令》来管理的，我国台湾省也有《饲料管理法》。目前，联合国粮农组织正在制定动物饲料法典，并争取纳入世界贸易组织关于国际贸易中食品质量和安全的规定之中。从我国情况看，早在1984年，国务院办公厅转发《国家经委‘1984-2000年全国饲料工业发展纲要（试行草案）’的通知》（国办发[1984]111号）就提出，要尽快制定饲料法规。后来，一些全国人大代表、政协委员不断建议尽快出台饲料法规。那时，我国虽已有18个省、自治区、直辖市和计划单列市制定了饲料管理的政府规章，但各地规定不尽一致，给实际执法带来很多不便。因此，制定《饲料和饲料添加剂管理条例》（以下简称《条例》）就显得十分迫切。☆一、《条例》的宗旨有五个：一是加强对饲料、饲料添加剂的管理；二是提高饲料、饲料添加剂的质量；三是促进饲料工业发展；四是促进养殖业的发展；五是维护人民身体健康。（1）加强对饲料、饲料添加剂的管理饲料立法是建立公平、有序、规范的饲料产品市场的需要。1999年我国有饲料加工企业12095家，其中，时产5吨以上的只有1937家，企业数量多，规模小，产品质量和管理水平低，生产经营行为不规范，加之企业多集中在大中城市和东南沿海经济发达地区，造成了企业间竞争加剧，市场秩序混乱，假劣产品泛滥，坑农害农事件屡有发生，诉讼争端不断。但由于缺乏全国统一的饲料管理法规，行政管理和司法裁决无法可依，导致一些问题久拖不决，或不了了之。（2）提高饲料、饲料添加剂的质量把住饲料、饲料添加剂产品质量关，就把住了“病从口入”的这一关，因此，对饲料产品质量进行专业化、严格的监督检验非常重要。随着市场经济的建立，加强产品质量的监督管理将成为专业经济管理部门加强行业管理的重要职能和主要手段。《条例》第三章有关产品质量监督管理的规定，既肯定《产品质量法》赋于国家产品质量监督管理部门负责全国产品质量监督管理的职能作用，同时，按照分工负责的原则，突出了饲料工业行政主管部门对饲料的行业监督管理作用。（3）促进饲料工业发展饲料立法是行业管理的需要。饲料工业是一个跨部门、跨行业、多种经济成分共同发展的新兴行业，尽管一些省、自治区、直辖市、计划单列市先后颁布了饲料管理办法，对当地的饲料工业行业管理起到了一定作用，但由于缺乏统一性，在执行中省际间矛盾时有发生，许多问题难以解决，各地迫切要求尽快制定一部有权威性、全国统一的饲料法规，以保护正当竞争，促进饲料工业快速、健康发展。该《条例》初步建立起一套强化饲料管理、提高饲料产品质量、加强饲料行业监督的基本制度，使饲料工业快速发展的同时，不断提高饲料工业产品质量，促进饲料工业上台阶、上档次。（4）促进养殖业发展我国是养殖业大国，随着农村经济的发展和人民生活水平的提高，对养殖产品的需求日益增长，养殖业在农村经济中的地位和作用逐步增强。养殖规模的扩大和饲养技术水平的提高，对饲料产品的依赖性增强。同时，养殖产品国际市场的开拓，也需要高质量的饲料产品作基础。由于饲料添加剂使用不当而造成养殖产品中药物残留和有毒、有害物质超标等问题，屡次出现产品被拒收或就地销毁。欧盟以饲料药物残留为名抵制中国禽肉产品，其大部分成员国至今未对我国开放养殖产品市场，不仅损害了我国的经济利益，也影响了国家的形象。（5）维护人民身体健康饲料立法是维护消费者权益和人类生存环境，保障人民身体健康的需要。饲料是人类间接的食品，饲料通过养殖动物转化为人们日常消费的肉、蛋、奶和水产品，假劣饲料中的有毒有害物质残留在养殖产品中，直接危害广大消费者的身体健康；饲料中过量的重金属、有害物质通过养殖动物排泄到水域或土壤中，对人类生存环境构成了威胁。通过加强饲料管理，提高产品质量，将有效地控制假劣饲料产品的生产和流通。☆《条例》的主要管理制度新饲料、新饲料添加剂品种审定公布制度饲料、饲料添加剂进口登记制度饲料添加剂、添加剂预混合饲料生产许可证制度饲料添加剂和添加剂预混合饲料产品批准文号制度饲料和饲料添加剂生产记录和产品留样观察制度标签制度质量监督抽查制度法律责任制度二、《条例》的主要管理制度这个条例虽然条文不多，但是却明确了一些主要制度：（一）新饲料、新饲料添加剂品种审定公布制度。与种子、兽药一样，饲料、饲料添加剂的新品种有其科学上的内在要求。一般而言，作为新品种的新饲料、新饲料添加剂，都含有新的组分，因而只有在对其安全性、有效性和环境影响效果有了全面、科学的判断之后才能允许其投入生产、进入流通和消费；否则就会给养殖业生产和人体健康带来难以预测的影响。因此，《条例》第四条规定，新研制的饲料和饲料添加剂，只有在对其安全性、有效性及其对环境的影响进行全面、科学的检测、试验和评价，确认符合国家规定的质量标准后，才能允许投入生产、进入流通和消费。否则，不得生产、经营。（二）饲料、饲料添加剂进口登记制度。由于饲料、饲料添加剂的质量直接影响养殖生产的安全，许多国家都对饲料、饲料添加剂的进口实行严格的登记制度，特别是对首次引进的饲料、饲料添加剂的管理更加严格，只有确认进口的饲料、饲料添加剂确实安全、有效且不污染环境之后，才允许进入本国。《条例》在总结我国饲料管理实践经验的基础上，借鉴外国的成功做法，规定：首次进口饲料、饲料添加剂的，应当向国务院农业行政主管部门申请登记，并提供该饲料、饲料添加剂的样品和相应的资料。经审查确认安全、有效、不污染环境的，由国务院农业行政主管部门颁发产品登记证。（三）饲料添加剂、添加剂预混合饲料生产许可证制度。饲料添加剂和添加剂预混合饲料是配合饲料的'核心'，其质量好坏直接关系到饲料产品的质量，关系到饲养动物的安全卫生，更关系到人体健康。许多国家对饲料添加剂和添加剂预混合饲料都采取严格的管理制度。《条例》规定：生产饲料添加剂、添加剂预混合饲料的企业，经省、自治区、直辖市人民政府饲料管理部门审核后，由国务院农业行政主管部门颁发生产许可证。（四）饲料添加剂和添加剂预混合饲料产品批准文号制度。与饲料添加剂和添加剂预混合饲料管理十分相似的药品、食品添加剂、化妆品、兽药、农药等均已执行了批准文号制度，实践证明这是一项十分有效的管理制度，为此，《条例》规定，生产饲料添加剂和添加剂预混合饲料的企业取得生产许可证后，由省、自治区、直辖市人民政府饲料管理部门核发饲料添加剂、添加剂预混合饲料产品批准文号。（五）饲料和饲料添加剂生产记录和产品留样观察制度。由于饲料产品的安全与否直接关系动物的安全生产和人身健康，为了保证饲料产品质量监督管理的顺利实施和处理质量事故时调查取证的需要，《条例》规定，生产饲料、饲料添加剂的企业，应当按照产品标准组织生产，并实行生产记录和产品留样观察制度。（六）标签制度。《饲料标签》标准是强制性国家标准，适用于所有的商品饲料，其发布实施，有利于政府加强对饲料生产和经营的监督管理，有利于维护生产者、经营者和使用者三方的合法权益，有利于饲料行业市场机制的建议和运行，因此，《条例》规定：饲料、饲料添加剂的包装物上应当附具标签，标签应当以中文或者适当符号标明产品的名称、原料组成、产品成分分析保证值、净重、生产日期、保质期、厂名、厂址和产品标准编号。（七）质量监督抽查制度。为了加强质量监督，《条例》规定：国务院农业行政主管部门根据国务院产品质量监督管理部门制定的全国产品质量监督抽查工作规划，可以进行饲料、饲料添加剂质量监督抽查；但是，不得重复抽查。县级以上人民政府饲料管理部门根据饲料、饲料添加剂质量监督抽查工作规划，可以组织对饲料、饲料添加剂进行监督抽查，并会同同级质量监督管理部门公布抽查结果。（八）法律责任制度。依据《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国行政处罚法》等法律规定，《条例》规定的法律责任有：责令停止生产、经营，没收非法产品和违法所得，处以罚款，收缴或吊销生产许可证、产品批准文号、进口产品登记证，构成犯罪的，依法追究刑事责任。违反本条例规定的行政处罚，将由饲料行政主管部门依法处理。《条例》的颁布标志着我国饲料工业开始走上依法管理的轨道。但还有大量的工作要做，不仅要继续做好这个法规的宣传贯彻工作，而且要抓紧配套立法，健全饲料行业标准，抓好执法工作，以使条例的规定落到实处，真正为饲料工业的健康发展保驾护航。第二条本条例所称饲料,是指经工业化加工、制作的供动物食用的饲料，包括单一饲料、添加剂预混合饲料、浓缩饲料、配合饲料和精料补充料。本条例所称饲料添加剂，是指在饲料加工、制作、使用过程中添加的少量或者微量物质，包括营养性饲料添加剂和一般饲料添加剂。饲料添加剂品种目录由国务院农业行政主管部门制定并公布。本是关于《条例》调整对象的规定。释义《饲料和饲料添加剂管理条例》名称本身就确定了本条例是对饲料和饲料添加剂生产、经营、使用、质量监督、检测、宣传等诸方面的调整，但由于饲料和饲料添加剂在概念上有广义和狭义的区别，在学术研究中有各种各样的分类方法，在生产实践中又有不同的产品名称，因此，本条的目的是对本条例设定了饲料和饲料添加剂的概念和分类，界定了调整对象和适用范围。一、“工业化加工、制作”是指经过工业化加工、制作的饲料才是本条例调整的范围。相反，不经工业化加工制作就不是本条例调整的范围，如玉米、高粱等饲料原粮、苜蓿等饲料作物和植物秸秆等农家自制自用的饲料就不在本《条例》调整之列。二、本条例所称动物，是指家畜、家禽、水产养殖动物以及人工饲养、合法捕获的其他动物，也包括宠物。三、饲料分类饲料的分类方法很多，可以按来源（如植物性饲料、动物性饲料等）、属性（工业饲料、常规饲料、非常规饲料）、使用对象（猪饲料、鸡饲料等）和形态（固体饲料、液体饲料、粉状饲料、颗粒饲料等）等加以区分，但《条例》中区分不同饲料品种的目的是为了规范产品品种的名称，区分管理层次，制订相应标准，便于执法监督。因此，在参考国家标准《饲料工业通用术语》（GB/T10647）、饲料理论研究成果、