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第三章行政职能主要内容案例分析思考题学习目标1.了解西方关于国家行政职能的演变及趋势；2.理解行政职能的概念、特征及其基本内容。3.重点掌握行政职能的概念和基本内容，中国政府职能转变的内容、关键与制约因素。主要内容第一节行政职能的基本内容第二节西方国家有关政府职能的理论与实践第三节中国政府职能转变的内容和途径第一节行政职能的基本内容一、行政职能的概念及特点二、行政职能的历史演进三、政府职能体系一、行政职能的概念及特点1.概念行政职能，也称政府职能和公共行政职能，是指狭义的政府即国家行政机关在社会中的职责与功能。其核心的价值在于回答政府“应该做什么”、“不应该做什么”的问题。2.特点（1）执行性从行政与立法的关系看，政府职能是一种执行性职能。政府职能行使以国家强制力为后盾，具有明显的代表国家意志的权威性。（2）多样性行政管理涉及国家和社会生活的方方面面，所以，行政管理职能也是多种多样的。从性质上划分为：政治职能、社会职能从范围上：对内职能、对外职能从具体领域上：政治、经济、文化教育、社会服务等基本职能从运行过程上：决策、组织、协调、控制等。（3）动态性随着国家社会生活及行政环境的变化而变化。★二、行政职能的历史演进古代社会政府职能简单且具综合性。工业化是推动政府职能的不断丰富和发展的直接动力。而随着工业化社会的到来，政府职能呈现极度扩张的趋势——瓦格纳定律。瓦格纳定律：一百多年前，德国经济学家阿道夫.瓦格纳在考察了几个国家的公共支出情况后，曾经以“瓦格纳定律”方式预言“随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在扩大趋势，公共支出因此不断膨胀。”罗斯福“新政”推动现代政府行政职能扩展；“东亚经济奇迹”推动后发展国家政府行政职能发展。★三、政府职能体系国内外关于政府职能的理论纷繁多样。有的侧重于政治学视角的界定，有的主要围绕政府与市场的关系来界定。（一）世界银行的概括世界银行在其1997年世界发展报告中将政府的核心使命概括为五项最基本的责任，大体上反映了现代政府所行使的职能，这就是：（1）确定法律基础；（2）保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施；（4）保护弱势群体；（5）保护环境。（二）革命导师的科学论述恩格斯指出，“一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的”，“政府统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”据此，政府的基本职能从宏观上划分为两个方面，即政治职能和社会职能，前者体现了政府职能的阶级性，后者体现了政府职能的社会性。（三）当代政府的职能在政府职能极大拓展的当代社会，政府的社会职能进一步分化为相对独立的不同领域。以此为基础：从静态层面，现代政府基本职能包括：政治职能、经济职能、文化教育职能、社会服务职能。从动态运行过程来看，政府管理是一个过程，具有一定的程序，需要通过多个管理环节来完成政府所承担的行政任务，实现行政目标。所以政府的运行职能包括：决策职能、组织职能、协调职能、控制功能。以上有关政府职能的静态划分和动态过程，形成现代政府职能体系。1.政府的基本职能（1）政治职能政治职能是由政府在社会政治体系中的作用决定的。除了传统上的对外防御外敌入侵（保卫职能），保卫国家的独立和主权，对内镇压被统治阶级反抗（专政职能），保护公民的生命、财产安全，维护政治秩序和社会秩序，现代社会中政府还有着更为广泛的政治职能。首先，保护产权。其次，制定公共政策。再次，调节各种利益关系。（2）经济职能随着经济在社会发展中的地位日益重要，经济职能已分化为一项独立的职能并居于政府职能的核心地位。由于国民经济划分为微观和宏观两个领域，政府的经济职能也分为对微观经济的管理和对宏观经济的管理。微观经济高效率，宏观经济稳定是政府管理经济的目标。微观经济的管理微观经济是以经济个体为主体进行的经济活动，由于经济个体的行为主要以追求自身利益为目标，是在市场的自发调节下进行的自主决策，如果没有一定的限制，追求个人利益的行为就有可能带来损害他人和社会利益的结果。这就需要政府运用强有力的法律和制度对微观经济进行管理。政府对微观经济的管理主要体现在以下几个方面：（1）为市场经济的有效运行提供必要的制度、规则安排（2）价格管制（3）维护公平的竞争秩序（4）质量管制总的原则：“尽可能市场，必要时政府”宏观经济的管理宏观经济管理的重点是在经济目标的实现上，是指政府运用公共权力对经济运行进行调控，以保持宏观经济的持续、稳定、健康的发展，实现高增长、高就业和低通涨的经济目标。政府的宏观经济管理职能主要包括：财政政策：税收、政府开支、社会保障货币政策：法定准备金、贴现率、公开市场业务（尽可能货币政策，必要时财政政策）产业政策：扶持哪些产业、限制哪些产业提供经济基础设施：基础科学研究、市政基础设施和公共交通、电力、通讯系统（3）文化教育职能文化教育职能指国家行政机关对全民的思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理。具体包括：制定教育、科学文化事业发展战略和规划，并负责具体实施；颁布教育、科学文化事业发展政策、法令和规定；指导、监督、协调各地区各部门对教育、科学、文化事业发展的关系；开展教科文卫体制改革；加强全民思想道德建设。（4）社会服务职能社会服务职能指为社会提供各种服务和搞好社会保障，搞好环境保护、医疗卫生、城市规划、旅游娱乐以及建立健全养老保障制度和失业保险制度，逐步完善社会保障体系等。具体包括：制定各种社会福利法律法规，建立完善社会福利和保障体系；建立健全社会福利管理体制，加强对社会福利工作的指导、规划与协调；筹集社会保障基金；加强自然资源开采利用与生态环境保护等。2.政府的运行职能（教材P166）决策职能组织职能协调职能控制职能社会主义市场经济条件下政府的基本职能经济调节：运用经济、法律、行政手段调节经济活动，增强宏观调控的科学性、预见性、有效性。市场监管：推进公平准入，规范市场执法，规范市场运行，维护市场秩序，保护经营者和消费者的合法权益，营造公平竞争的市场环境和安全健康的消费观念，形成统一、开放、竞争有序的现代市场体系。社会管理：强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，形成科学有效地利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，维护社会稳定。公共服务：着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，着力解决“上学难、上学贵”、“看病难、看病贵”等民生问题。讨论以英国、新西兰、美国为代表的西方国家，在20世纪70年代掀起了一场市场化改革运动，推进公共服务供给模式的转变，主张将公共服务承包给私人企业或公民团体，实现公共服务供给主体的多元化，即政府、企业、公民团体之间的竞争型关系。这场改革运动又被称为“新公共管理运动”，席卷全球。我国上世纪90年代中期以来，在公共服务领域进行市场化改革，城市公用事业中的公共交通、供水、供气等民营化。在此过程中，政府在教育、医疗卫生领域也引入市场化模式，导致上学难、上学贵，看病难、看病贵问题十分突出。有学者呼吁教育、医疗等公共服务应回归公益本性，反对市场化。但有学者认为，公共服务市场化是一种发展趋势，对我国而言，市场化大的方向没有错，关键需要区分“政府责任市场化”和“服务提供机制市场化”。你如何看待这一问题？★第二节西方国家有关政府职能的理论与实践一、古代社会对政府职能的认识二、近代西方有关政府职能的理论一、古代社会对政府职能的认识古代对政府职能的认识是基于一种传统社会的伦理职能观，以正义与非正义、善与恶为基础和标准，带有浓厚的伦理学烙印。这与以后关于政府在社会中功能定位的角色职能观是有区别的。代表人物：古希腊的亚里士多德、中世纪的著名神学家托马斯·阿奎那。（一）亚里士多德的论述亚里士多德在论及古希腊城邦时就指出，人之所以需要城邦是由于城邦能使人过上优良的生活，只有能够维护公共利益，保证人们过优良生活的政府才是正义的、善的政府。亚里士多德同时列举了政府应履行的一些重要职能：负责市场管理、监护城区公共财产、维护并修理损害的建筑和街道、查察田畴、解决民间纠纷、征收并保存公共财产收益，办理民间契约和法庭判决的注册事务、执行判决、负责城防等，并指出只有具有这些功能，城邦生活才能健康发展。（二）阿奎那的论述中世纪的著名神学家托马斯·阿奎那认为，国王或者政府的职能在于“殚精竭虑地增进公共利益”。只有增进公共利益的政府才是正义的政府，否则是非正义的政府。政府要增进公共利益必须履行三个方面的职能：首先是确立所统治的社会的安宁，即建立社会秩序的职能；其次是必须保证不让任何事情来破坏这样所建立起来的安宁，即维持秩序的职能；再次是必须费尽心机继续扩大社会福利，即发展公共利益职能。二、近代西方关于政府职能的三种理论“守夜人”的政府职能论干预主义的政府职能论有选择地干预“市场失灵”的政府能论对理论的评价（一）“守夜人”的政府职能论亚当.斯密把政府的主要职能归为三项：（1）保护国家安全，使其不受外来侵犯；（2）保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫；（3）建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共事业和公共设施。在“守夜人”型政府职能模式下，管得最少、政府规模最小的政府，便是最好的政府。“守夜人”理论提出的背景——自由资本主义经济发展时期。斯密的理论顺应了资产阶级发展经济的要求，为其提供了理论上的支持；斯密所处的时代是西方市场经济发育的初期阶段，生产力不发达、市场容量小，市场缺陷还未暴露出来。（二）干预主义的政府职能论该理论认为政府在克服市场失灵方面要承担的三个具体职能，即效率、公平和稳定，具体来说：（1）政府要承担克服因市场失灵而导致生产或消费的无效率的职能；（2）政府要承担使收入平等的职能；（3）政府有增加经济稳定的宏观职能。主要代表人物：凯恩斯理论提出的背景；20世纪30年代爆发的经济大危机，以罗斯福新政为起点到20世纪70年代，凯恩斯的“干预主义的政府职能论”一直居于主导地位。（三）有选择地干预“市场失灵”的政府职能论以科斯的产权理论和布坎南的公共选择理论为主要代表。主要观点：（1）市场有失灵，政府也有失败。政府的失灵既表现为对经济干预过度造成的市场进一步失灵，又表现为对经济干预不足而使市场不能有效运行；（2）政府只能干预市场的长久性失败，不能干预市场的暂时性失败；（3）政府要利用市场去干预经济。利用政府去弥补市场缺陷，同时利用市场去克服政府失败。有选择地干预“市场失灵”的理论是在西方政府职能持续扩张，导致20世纪70年代后出现经济“滞胀”的情况下，对政府职能的最新认识，它构成当代西方行政改革的主导性理论之一。（四）对理论的评价上述西方学者关于政府职能的理论，是基于西方国家市场经济产生、发展和完善过程中遇到的问题，对政府职能认识和探索的不断深化过程。每一种新理论的提出，都是在经济发展经历危机和大起大落的情况下，为寻找解决问题的出路，重新认识和调整政府与市场关系的结果，其中包含着对政府与市场关系认识的绝对真理的成份。中国目前正致力于建立与社会主义市场经济相适应的行政改革，改革的起点与关键是转变职能，政府职能的定位、职能的结构和职能的方式是核心的问题。西方学者的政府职能理论，对我们有着重要的借鉴和启示意义。★第三节中国政府职能转变的内容和途径一、政府职能转变的涵义二、中国政府职能转变的必然性三、中国政府职能转变的内容四、政府职能转变的制约因素一、政府职能转变的含义政府的基本职能是对政府在社会系统中的职责、作用及其内在结构的认识，政府职能转变则是对政府职能的动态考察。政府作为社会大系统中的分系统，其职责不是由自己规定的，政府应该管什么，不应该管什么，取决于社会变化发展的需要和政府基于对环境的认识之上的自我调节和适应。政府职能转变指政府职能结构