02第二章 土地行政管理体制

第二章土地行政组织土地行政管理学第二章土地行政管理体制第二章土地行政管理体制30多年来的土地行政管理实践证明：土地行政管理体制是土地行政管理组织结构的灵魂和核心问题。合理的土地行政管理体制是有效发挥土地行政管理人员的积极性、主动性和创造性的的重要保证。提高土地行政效率的决定性因素土地行政管理体制概述部分国家和地区土地行政管理体制中国土地行政管理体制第二章土地行政管理体制第一节土地行政管理概述（一）概念所谓土地行政体制，是指土地行政管理机构的设置、管理职能权限的划分及运行以及隶属关系等方面的体系和制度的总称。一、土地行政管理体制的概念及构成第一节土地行政管理概述在我国，土地行政管理体制的主要内容：中央到地方五级土地行政管理机构设置及相互关系各级机构的职责和权限划分、各职责和权限的关系和运行方式管理机构是组织形式和组织保证职责权限是职能形式和功能保证运行方式是前两者的动态反映和结合一、土地行政管理体制的概念及构成（二）土地行政管理体制构成1.土地行政管理目标——土地行政管理组织通过自己的管理活动所要达到的目的和标准内容：政治目标、经济目标、社会目标和生态环境目标等层级：中央政府——侧重政治、社会和生态目标地方政府——侧重经济目标，增加地方财政，政绩工程第一节土地行政管理概述2.土地行政管理组织制度西方新制度经济学得出一个理论结论：一个国家、地区社会经济发展的差异与经济发展路径的不同，其决定性的因素在于制度环境与制度安排的差异。因而组织制度对组织运行和效率有着至关重要的作用。第一节土地行政管理概述我国的土地行政管理组织运行范式深深打上了马克斯·韦伯的官僚模型烙印。第一节土地行政管理概述马克斯·韦伯（MaxWeber，1864－1920）德国的政治经济学家和社会学家，他被公认是现代社会学和公共行政学最重要的创始人之一。“组织理论之父”。阿尔弗雷德·韦伯(AlfredWeber，1868–1958）德国经济学家、社会学家和文化理论家。现代工业区位的奠基人。马克斯·韦伯认为：官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。韦伯认为组织的合法权威有三种来源：习俗惯例；个人魅力；法规理性。法理权威的最适宜的组织形式是官僚制。第一节土地行政管理概述官僚制具有如下基本特征：（1）合理的分工。（2）层级节制的权力体系。（3）依照规程办事的运作机制。（4）形成正规的决策文书。（5）组织管理的非人格化。（6）合理合法的人事行政制度。第一节土地行政管理概述官僚模型既是一种组织结构，又是一种管理方式在组织体系上，它是一种权利依职能分工的层级化结构；在管理方式上，它是依靠严格的程序、规则逐级贯彻实施。这种专门化、等级制、规则化、非人格化和技术性特点为组织管理提供了有效工具。第一节土地行政管理概述当然也致使组织成员倾向实质性功利主义，对决策层负责。这种实质上的功利主义，一般表现在依照要求制定，反过来又是形式主义。造成运行过程中的缺乏效率第一节土地行政管理概述3.土地行政管理的权责关系——指土地行政管理过程中所享有的权利和所承担责任以及相互关系。土地行政管理权来源于法律、法规、规章、政策（三定方案）。土地行政管理组织必须依法进行行政管理，公平行使其权力。第一节土地行政管理概述“三定方案”，定机构（单位的性质，如行政、事业等），定职能（单位有些什么权力和职责），定编制（单位各种编制的人数，内设机构数，领导职数等）。土地行政管理职责是以组织是否具有法律、法规或规章规定的组织形式和职能来确定。具体含义：必须能够独立承担法律责任——包括对越权承担责任：超越授权的范围和种类。第一节土地行政管理概述4.土地行政管理的机构和岗位设置——根据土地行政组织目标、职能范围在组织内部进行分工，称为组织机构设置。机构设置表现为：由上而下层级机构——五级横向平行机构——机构内部各个部门第一节土地行政管理概述在机构设置的基础上，按工作需要所进行的职责明确分配和分工的结果，称之岗位设置将组织目标、任务、权力和职责具体落实到岗位，再确定适合该岗位的工作人员岗位是最基础最小的单位第一节土地行政管理概述5.土地行政管理的物质条件——包括经费、设备、办公场所相用品等，是行政组织进行活动必不可少的条件和资源，是土地行政组织完成组织目标和任务不可缺少的条件第一节土地行政管理概述6.土地行政管理组织人员构成——土地行政主体是土地行政组织及其工作人员。人员包括领导者和一般工作人员人员的构成包括专业水平、知识结构、年龄结构、能力结构等。人的素质或能力直接影响到土地行政组织的效能。第一节土地行政管理概述7.土地行政管理行为把行政行为作为土地行政组织的一个构成要素是由土地行政组织特性所决定的。所谓土地行政行为方式是指土地行政机关及其行政人员，在土地行政管理活动中，基于行政权力所实施的能够发生法律效果的行为。（行政命令、行政处分、行政制裁等）第一节土地行政管理概述从不同角度，可以对土地行政行为进行不同分类：法律行为准法律行为双方行为合同行为单方行为积极行为消极行为不行为要式行为不要式行为抽象行为具体行为第一节土地行政管理概述行政组织与一般组织的共性与差异共性：为了实现某种目标而有意识建立起来的是人们相互协作的表现协作是建立在工作分配的基础之上有一定结构和活动方式特性：政治——行政二重性社会公共事物的具体实施者。行政组织的管理是在宪法和法律范围内实施的，都是依法行政。第一节土地行政管理概述二、土地行政管理组织的特征和种类（一）土地行政管理组织特征作为政府的一个重要的职能组织，土地行政组织既具有一般的国家行政组织的特征，同时又具备其自身特殊的组织特征：政治性——具有明显的阶级性社会性——为社会公众的利益提供土地保障；组织协调和平衡各不同的社会团体对土地的要求法制性——依法行政的基本原则（土地行政组织依法设立；对土地的管理具有法制性；管理接受其他的国家主体和社会法制化监督）权威性——履行土地行政时的手段、方案具有权威性专业性——土地配置需要政府参与和调节；专业知识第一节土地行政管理概述（二）土地行政管理组织的种类土地行政组织形式多样。不同国家（地区）由于政治体制、历史沿革的不同，土地行政组织存在差异。按土地管理职能和责任范围的不同，可以分为：决策机构、职能机构、辅助机构和监督机构第一节土地行政管理概述1.决策机构——土地行政组织系统中最高层的核心机构，也称为首脑机关。职能：对辖区内重大的土地行政问题进行集中领导和决策；督导职能部门完成土地行政管理任务；推行政府土地政策。（国土资源部门的领导班子）第一节土地行政管理概述2.职能机构——负责贯彻执行最高土地行政领导决策和政令的办事机构。职能：将土地行政组织目标再按职能不同细分为具体的目标和行动方案，并层层落实到具体工作中，是土地行政的行动实体。（地籍、地用、地价、地税等部门）第一节土地行政管理概述3.辅助机构——向土地行政领导决策机构提供决策信息、依据、方案、或帮助实现最佳决策、指导协调及内部管理的各种职能机构。分为：办事机构和咨询机构等第一节土地行政管理概述办事机构——办公机关，通常指协助领导处理日常事物的综合协调办事机关，如办公室、人事、财务、计划等管理部门咨询机构——指为土地行政决策者提供论证可选方案，并出谋划策的专门性组织。它具有业务独立的地位，基本职能是为土地行政研究咨询、参与决策、协调政策、培训人才、宣传土地科学知识等。（不是决策机构，也不是执行机构）第一节土地行政管理概述4.监督组织——根据土地行政领导决策机关的决定及政策与法律规定对土地行政活动进行监督检查的执法机构。职责：对土地行政过程中土地行政组织和行政人员是否遵纪守法、认真履行职责、是否滥用权力等的监督。土地监督机构具有相对独立性，约束机制的重要组成部分第一节土地行政管理概述三、土地行政管理体制的模式土地行政组织职权划分是国家行政组织按照宪法和法律规定，根据实际管理需要将行政权力划归各层级、各部门和各职位的过程。这种行政权力的划分，归属所形成的体系制度就是土地行政领导体制，使土地行政管理体制最为核心的内容之一。依据职权关系，土地行政管理模式一般有以下几种不同类型：第一节土地行政管理概述1.集权制和分权制集权制指行政权力集中于中央政府或上级机关。中央政府或上级机关对地方政府或下级机关有直接指挥管理权。地方政府或下级机关依据上级指令、授权分为实施管理活动。[优点]政令统一，便于指挥，力量集中，利于统筹兼顾。[缺点]容易导致上级专断，限制地方或下级的积极性、创造性，管理方式单一，适应环境能力差。第一节土地行政管理概述1.集权制和分权制分权制指中央政府或上级机关将行政权力授权给下级机关，自己处于监督地位。地方政府或下级机关在其权限范围内有完全自主权，中央或上级不得随意干涉。[优点]能避免上级专断，有利于地方或下级积极性、主动性、创造性的发挥，便于因地制宜，灵活决策。[缺点]容易导致各自为政、本位主义、权力分散，不利于集中力量统筹发展，也不利于统一协调。第一节土地行政管理概述2.首长制和委员会制首长制指行政机构的行政权力归属于行政首长一人，行政首长对所负责机构承担全部责任。[优点]权力集中，责任明确，指挥统一，行政迅速，可实现较高的行政效率。[缺点]个人独揽大权，易导致专断、滥用权力等问题，对首长知识、能力、精力等方面的要求较高。第一节土地行政管理概述2.首长制和委员会制委员会制指行政机构的行政权力由两人以上共同执掌，共同负责，集体决策。[优点]可以集思广益，充分发挥集体的智慧与力量，处理问题比较周详，利于科学决策，以互相监督，防止职权滥用等。[缺点]权力分散、决策迟缓、责任不明，影响行政效率。第一节土地行政管理概述1982年以前，我国各级政府大体采用委员会制，行政决策在行政首长主持下民主讨论，委员会委员表决决定。1982年新宪法规定了各级行政机关实行行政首长负责制，“三权一责”——领导权、最后决定权、人事提名权和全面负责制;1986年后进行限制：县以上各级人民政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。）第一节土地行政管理概述3.垂直领导、双重领导和业务领导垂直领导关系是指土地行政管理部门上下对口，下级部门只接受上级业务主管部门的领导，与同级政府没有直接领导关系。双重领导关系是指土地行政职能部门既受上级业务主管部门领导，同时又受本级政府的领导（需要明确一定的主从领导关系）。业务指导关系是指行政职能部门受本政府领导，与上级业务主管部门没有直接领导关系，只进行业务上的指导。第一节土地行政管理概述（二）世界各地土地行政管理的基本模式世界各地土地行政管理体制的基本模式分为三种：集中统管模式、分管模式和统分结合模式。集中统管模式：国家建立专门的土地行政管理机构，依法统一管理全国土地分管模式：各用地部门自主建立土管机构，分别管理本系统、本部门用地统分结合模式：国家统管和部门分管相结合的体制（国家负责组织协调，制定法规、政策等，用地单位负责管理本部门用地）第一节土地行政管理概述在美国，土地管理的主要机构是内政部土管局，该局成立于1946年7月。主要负责：从维护国家长远利益，保持土地最佳综合利用和地力出发，对联邦土地进行管理，同时对州和私人土地进行协调，并通过制定政策、规划、计划和必要的经济手段加以实施一、美国土地行政管理体制第二节部分国家或地区土地行政管理体制城市规划委员会农业部内政部国防部水土保持局林务局土地管理局能源矿产资源助理局长土地和再生资源助理局长辅助业务助理局长行政事务助理局长州办公室丹佛中心防火中心其他液体矿产租借处液体矿产和水库管理处固体矿产经营处固体矿产租借处矿产政策分析和经济估价处采矿法和可售矿产处有害物质咨询处美国联邦政府林业处猎区资源野马管理处野生动物和渔业处土地处通行权属处娱乐和文化自然保护区管理处阿拉斯加项目咨询处计划环境协调处工程处地籍调查处信息资源管理处消防航空处执法和资源保护业务处资源科学处人事处预算处财务处管理研究处计划评价处行政管理处在英国，中央一级没有统一的土地管理机构，实行土地分类管理，