社会治理理论分析与实践创新

1/7社会治理：理论分析与实践创新（上）王诗宗浙江大学公共管理学院教授我们今天讲的主题是“社会治理，理论分析与实践创新”。主要讲的是理论分析，为什么我们要首先讲理论分析？因为治理这个词它用法极其广泛的，社会治理到底是什么？也有许多种说法，如果不能在理念上澄清它，我们就很难知道我们在实践方面到底应该如何操作。比如我们讲到治理这个词，像我这一代人印象很深刻的就是年代中期，小平同志文革后第一次复出的时候，那会治理整顿，那个治理和现今的治理显然有一些区别。主要内容大概是三个，一个是治理的概念、理论意涵；第二个讲的是政府转型与社会转型，这是一个背景，今天我们强调社会治理的背景；第三，本世纪以来，关于社会我们陆陆续续出现了多个关键词，分别是社会管理以及社会管理创新、社会建设、社会治理，这里面有什么样的连贯性，同时我们今天强调社会治理它又有什么样的新意？社会治理已经是一个国家战略层面的东西了，我们今天应该如何理解它？我们上午要讲的是这三个内容。一、社会治理的理论意涵首先我们来看社会治理概念。（一）治理概念的由来社会治理现在成了一个非常热的词汇。其实治理这个词语我们知道，大概在年代之后就在国际上是一个非常热的词汇。由于国际上对于“治理与善治”的强调，以及国内“治理和善治”概念的传播，我们现在知道实际上在本世纪初，我们中国实际上在地方层面上就大量使用了地方治理这样的词汇。而十八届三中全会之后，这个社会治理成了一个中央政府的语汇，在全国得以推广。社会治理到底是什么？我们知道到目前为止，我们并不能得到一个统一的定义。我们记得在年两会报告上面，《政府工作报告》上面，李克强总理说到，要用法治手段推进社会治理创新，实现多元主体的共同治理，他们强调了多元主体以及法治。在习近平主席的讲话当中，习主席讲到治理与管理一字之差，强调的是源头治理，从根本上治理等，他强调了这些东西，尽管如此我们还是觉得治理概念还是不清晰的，社会治理是什么？还是有待澄清的。实际上就世界范围而言，实际上治理得以流行，大家应该很多同志都知道，是年世行的一个报告，就是《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》，后来这就成了一个很流行的词汇，一个美国学者后来说到“治理，到处是治理”，这个词无所不在，到底指的是什么？因为大家都在说治理，什么政治学、行政学、管理学、社会学大家都在说，因此大家的表述又各不相同。（二）治理的定义我们这里看到一些原初的界定，在这个界定当中，一个英国学者说过治理我们通常在种意义上使用：一个是作为最小政府的治理，大家知道最小政府是一个新自由主义的一个概念，一个政策倡导；还有是公司治理，比如说我们经常讲到公司治理结构；作为善治的治理（），按照俞可平教授的介绍，我们知道善治概念是特别针对第三世界国家的；还有一个是作为社2/7会协调以及自组织网络的治理，社会协调是指政府与社会之间的协调，政府起一种调控的作用，政府不是绝对的控制者，但政府起了一种调控和操控的作用，就是我们经常说的掌舵。而自组织网络，大家知道，发达的社会组织构成了一种网络，社会成员之间、组织之间构成了一种网络，以至于社会有能力对自身进行自我的治理。类似的是伦敦经济学院的他说到善治，国际制度领域就是国际关系、国际制度领域的治理，公司治理，新公共管理的治理和网络治理，如果我们把这些不必要的东西去掉，像公司治理、国际领域的治理都去掉，我们大概可以知道治理所指的应该是一个有活力的社会，这个社会它以网络化的状态，对自身进行治理。同时政府能够有效地对社会进行调控，构建社会与政府之间的合作网络，这种状态可以叫治理。按照的这种总结，治理是什么？就是国家与社会，当然还有市场，以新的方式互动，以应对日益增长的复杂性，大家知道现今我们面临的社会问题都非常复杂，往往牵一发而动全身；多样性，那我们面临的问题很多；动态性，很好理解，比方说在年年代之前，我们不存在克隆技术，也就不存在比如说一个构体被多样复制这种可能，因此当时就没有像这样一种政策问题，比如说是否允许把一个人再克隆一个。这种复杂性、多样性、动态性被统一的合称为叫不可治理性，就是现今经济社会中那些难以治理的问题。我们怎么样来应对它？大家知道有一个思路是强国家，国家直接把这些管好，但是现今的认知是国家的力量是不够的，比如在西方国家，大家知道政府承担了很多公共服务责任，当然政府也面临着财政预算不断地扩大，支出不断地扩大、官僚队伍不停地扩大，并且这种社会对政府的依赖越来越强，社会对服务的要求越来越高，以至于难以为继这样一种状态。所以大家可能有印象，就是里根和撒切尔他们那个时代所进行的改革，就是要把市场因素引进来，把竞争引进来，带来一系列的好处，但是还不够，大家知道我们实际上社会它既是一个国家治理的对象，同时它又是一个宝贵的资源，是国家不可多得的伙伴，实际上在一些国家没有进行公共服务的时候，这个社会就进行了有效的救助和慈善，帮助穷人改善了社会关系。现今当我们面临着问题的时候，这个社会的成员既是国家的主人，同时他们当中又蕴涵着那种多种社会资本，如果国家不能与他们进行合作，这岂不是很可惜？所以治理强调的不光是国家也不光是市场，我们看到他把社会甚至放在了市场的前面。所以按照我的理解，治理是相对于统治的一种趋势，统治哪怕是比较好的代议制民主，统治也是指政府包揽了绝大部分工作，它是独一无二的治理者，而治理意味着国家与社会关系的调整，在于针对不可治理性；在调整中，政府之外的力量被更多地强调，国家中心在一定程度上被国家、社会、市场这种新的组合所替代。所以我们讲到治理，虽然不是强调社会是中心，在我看来社会也不可能替代政府成为中心，但是把政府放在唯一的一盏聚光灯下，或者说政府是唯一有资格站在聚光灯下的，是那个唯一的中心，或者说它本身就是唯一的中心，不包含其他的行为者，这种看法是片面的。所以我们现今理解治理主要应该理解社会，并且理解国家与社会的合作。这种理解实际上具有一些现实的意义，比如说过去有一个全国会议，大家知道我来自杭州，有一个全国会议，就是平安城市建设的一个现场会，打算在杭州进行，杭州市委曾经召集了很多教授，研讨说3/7我们开现场会，我们杭州让中央的领导、让各地的同行看什么？我们的优势到底在哪里？当然我们有些部门总结，当时我也参与了，我感到是不满意的，他们基本上就是说社会平安城市建设，平安杭州建设，靠的是三条，就是一打、二防、三打防结合。这个不能说是错的，然而是一种很消极的看法，如果我们真的是有一些在全国可以让人看的东西，这个如果仅仅是打、是防，这个是不够的。在我看来杭州更宝贵的经验，可能是把社会动员起来，与政府进行合作，共同来消减矛盾，注重社会正义，注重市民包括外来人口的权力，所以我们能平安建设做得相对好一些，我不知道是不是相对好一些，或许如此，但如果好一些一定有这些原因。这个相对于唯一强调政府的作用，是治理理念的一种进步，重要的进步，就是把社会视为政府的伙伴。我们一贯强调，把矛盾解决在源头，但是这还不够，我们应该消除矛盾的源头，把矛盾解决在源头，这还是有一些微妙而重要的区别。这里我刚才已经说到了，我们政府不是唯一站在聚光灯下的那一位。现在我们十八届三中全会的时候，我们报告上面提到是国家治理体系，及治理能力现代化及社会治理，强调国家治理也强调了社会治理。（三）国家治理这里就需要澄清，国家治理是否强调的就是强国家？当然我们现代化也应该包括国家政治制度的现代化，现代的政治制度一般认为是有一些支柱的，比如一般的说法，民主、法治以及一个有活力的整合的比较好的社会，这个一般认为是一个现代政治制度必备的一个基础。弗朗西斯·福山在中国也引起了很多人关注，他是日裔美国学者，所以叫福山（），在他新近的著作，就是《政治秩序及政治衰败》当中，他强调了现代政治制度的三大支柱，分别是政府能力、法治和责任。大家看到这里就是有些同志，可能比如说我们看到中国有些报刊讨论福山的观点，说福山他不再强调民主了，他强调政府能力了，所以说他转了一个度的弯，当然福山本人不一定会承认，但他的观点在中国影响很大，没错，他是说的政府能力，但这里的政府能力应该指的是保障法律设施，并且提供公共产品，就是我们一般说的公共物品和公共服务，提供良好的秩序，以及聚集的服务，这样一些能力。这里我觉得切记一个误解，就是我们不能把政府能力理解成政府可以随心所欲。如果是我按照自己的判断，决定做什么事情不受别人的影响，这个通常我们叫自主性，自主性不是坏事情。我们官员应该有自己的自主性，否则你就是算盘珠，别人播到哪你就只能动到哪，这样基层的创新就不再可能了，甚至连基本的工作都没法做了。因为我们知道我们一旦做事，就必须要有自由的材料，一定的自主的材料权，但是大家注意，政府能力，我们如果说不把它理解成自主性，但自主性是必要的，你如果把它理解成自主性，请注意，后面还有一个问责，就是有效的问责。一般说来，问责大家知道本身它就是与一定程度的民主密不可分的，一般问责我们知道包括水平的，比如说人大对同级政府的问责，包括垂直的，这很容易引起误解，垂直指的是民众对政府的问责，这是由下到上的，也包括现在还有第三个维度，就是社会问责，也就是社会和政府协作，于是社会组织、社区可能有能力对政府进行一定的问责，这是我们在正式的政治制度之外开拓的新渠道，问责。所以我们那种由上到下，就是你活没干好，领导批评你了，领导处分你了，这个只是整个问责制度当中的一环这个叫行政制度问责，如果只有行政问责，没准这个真的应了那句话，4/7有个同行说的这叫领导生气了，后果很严重。所以问责，责任的实现意味着对自主性的一种限定，就是你得为你的自主性的行使而负责。而问责就是以一定的民主为基础的，所以无论你看哪一次我们党代会的报告，从来没有忽略过民主建设，十八大报告当中更是大篇幅的谈及了我们基层民主的这种建设。因为它是必要的，否则我这个政府能力是没法提升的。所以我们这里强调，国家治理肯定意味着一个有能力的政府，政府如果软弱无力、无能，我们这个社会再怎么发达，甚至财政再怎么强大，它也一定无法把这个国家治理好，但是政府能力不意味着政府的随心所欲，政府或者官员的自主性是必要的，必须受到问责的制约。在我理解当中，国家治理应该强调的是现代国家制度的构建，或者是完善，现代国家制度的构建和完善。而其中应有的题中之意，我们说就是新型的国家与社会关系。为什么这么说？政府的能力怎么得到提升？无论是国际经验还是国内经验都表明，把所有的事情都由政府来垄断未必能提升政府的能力，事实上有时候我们进行权力的让度或者事务的让度，形成一种合作关系，反而有助于能力的提升，甚至有助于比如说王岐山书记提到了合法性问题，有助于合法性的提升，因为更容易得到人民的认同。（四）社会治理现在我们强调国家能力，国家治理，实际上必然包含着社会治理，而这个社会治理我们也讲一下我们的理解，肯定它不意味着仅仅是治理社会，也就是说不能把社会仅仅的视为治理对象，如果它不仅仅是一个消极的对象，那我们刚才谈到他们还可能是什么？那就是伙伴。就国际行政改革的趋势而言，我们知道继撒切尔和里根改革之后，年代后期有了一场治理运动，而治理运动超越了，就是我要么找国家，要么找市场，要么后来强调两者的交点，这还不够，重要的特征便是强调社会是重要的，我们要借重于社会实现治理的目标。而在一个现代国家治理体系当中，比较成功的国家治理，这个社会无疑都承担了重要的角色，没有一个良好的社会便没有一个好的国家治理。这个论点可以看一下托克维尔《论美国的民主》，当然他另外还有一本书就是《旧制度与大革命》，那个是歧山书记推荐大家看的。现在这个国家治理体系当中涉及到社会领域的，我们认为都可以称为社会治理，比如说一个社区的自治，再比如说政府与社会在决策方面的权力分享，我下一次讲到案例的时候我会讲到这个，在决策权上也是可以分享的，这是中国的案例。还有我们围绕这一个公共服务，我们政府与社会力量进行这种协作，就是总而言之社会自主治理，政府与社会的协作，涉及到社会领域的治理，这些都可以称为社会治理，而它的要素包括首先我们要有一个有力量的社会，这个社会它不是那个充满分歧，不是势不两立，有你没我，整合的比较良好的社会。第二，我们要有有效的参