上海财经大学 公共管理学-第一讲

公共管理学主讲：唐桂娟课程类别：专业核心课学时：51上海财经大学公共经济与管理学院PublicManagement上海尝试由独立第三方托管小区“最后一公里”网络上海举行出租车运价听证会起步价调至13元上海夏季电力缺口百万千瓦能源供应依然紧张教材和参考书目教材：庄序莹，《公共管理学》，复旦大学出版社，2006年。教学参考书：1、庄序莹，《公共管理的经济学基础分析》，复旦大学出版社，2005年2、陈振明，《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，中国人民大学出版社，2003年3、张成福、党秀云，《公共管理学》，中国人民大学出版社，2001年4、【美】欧文·休斯，《公共管理导论》，中国人民大学出版社，2001年授课方式1、课程以多媒体讲授为主2、结合每章的内容，进行案例教学3、结合每章的内容，安排相关的讨论4、课后布置适当的自学内容考核方式考勤10%课堂讨论10%课程报告20%期末考试60%希望大家协作的事A积极思考大胆发言B认真做好课堂笔记C手机？关于答疑时间：周四下午14：00-15：00地点：红瓦楼909邮件：[e-mail]公共管理学究竟研究什么？目录第一章导论第二章公共管理的一般性质第三章政府部门的运行特征第四章政府制度的失灵及其改进第五章政府间关系第六章公共部门财政管理第七章公共企业管理第八章非营利组织管理第一章导论第一节公共管理的概念公共管理公共管理一、公共部门、私人部门及其组成公共部门：与私人部门相对立，公共部门就是除私人部门以外的公共部门的管理活动。（笼统）公共部门包括，政府部门（核心）、公共企业和非营利组织。政府部门：以财政拨款作为经费来源，免费或部门免费向社会提供公共品和服务的单位的总称。公共企业：从事产品和服务的生产和销售，依靠销售取得收入，是政府部门实现其提供公共品和公共服务的必要途径。非政府组织（NGO）：具有社会公共管理职能的社会公众组织，它们有非政府性、非营利性和公益性等特点，介于政府和市场之间。9月5日，上海大火部分受灾者称各界捐赠的4480万元善款中有4千万元去向不明，仅420万元善款被发放给受灾者。6日，上海市慈善基金会静安区分会回应称，全部款项中，已发放的有2834.7万元，发放依法合规。公共管理绝不是单纯研究政府机构内部的管理，而是将研究的视野拓展到整个公共部门，这是公共管理与传统公共行政的一个非常大的区别。就研究对象与范围来讲，公共管理学与公共行政学最大的区别在于，不仅仅将自己局限在政府行政机关特别是官僚机构的研究上，而是将研究对象扩大到其他政府机关（立法机关和司法机关）、非营利组织、第三部门甚至是私人部门的公共方面。二、管理、行政与公共管理行政-administration管理-managementAdministration:一种行政执行行为、对各种事务进行管理，即对执行、运用或处理进行指导或监督。通常理解为服从上一级的指令并遵照执行。Management:将某种事务作为一种事业进行管理、处理、监督的行为，特别是指对结果负责的情况下商业活动项目中的计划、组织、协调、指导、控制能执行职能，明智的运用何种手段以实现某一目标。通常理解为执行某种任务，并要取得结果。公共管理与公共行政的区别1、两者的主体不同。2、两者追求的目标不同：公共行政主要指政府行政机关执行上级指定的政策，转化为实际行动，为公众服务，关注执行的过程、执行的程序。公共管理关注公共部门如何指定正确的决策，付诸实施并取得好的结果。3、公共管理逐渐兴起，并对公共行政有取而代之之势。三、公共管理、公共管理学公共管理：以政府为核心的公共部门为了实现社会公共利益，提升公共部门绩效和公共品质量以应对不断高涨的公众需求和期望，而加强治理结构的一些列决策制定、执行、监督、控制、评价、协调和沟通等活动。他注重结果及管理者的个人责任。公共管理学：综合运用多学科知识来研究公共部门的管理目标、方式及规律性的科学，试图为公共部门的管理提出更有效的方法。即公共管理学是研究公共部门（核心是政府部门）如何更有效的提供公共品以满足社会公共利益的学问。第二节公共管理学的理论基础经济学工商管理政治学经济学公共选择理论委托-代理人理论信息不对称理论交易费用理论公共选择理论—布坎南（20世纪60年代）公共选择理论（Publicchoicetheory）产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。詹姆斯·布坎南（James.M.Buchanan）是这一理论的代表人物。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。布坎南第一次将“经济人假设”引入到对政府制度的分析中，政府是由各种追求利益最大化的人组成，政府不是能自动追求全民利益最大化的虚拟的人，因此政府在一些公共事务的决策上就不可能一贯地追求公众的普遍利益，做出偏袒特殊利益集团的决策。公共选择理论贡献之一：为公共部门管理活动的范围做出界定，从而使公共管理学首先构筑在公共选择理论基础之上。委托-代理人理论（Principal-agentTheory）在现实经济生活中，委托—代理人关系几乎无处不在，典型的例子有雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。委托-代理人理论首先起源于对企业当中所有者和经营者的分离。委托人---企业的所有者，即股东代理人---企业的主要经营者监督成本：委托人最求的是股东的利益最大化，但如果不能使得代理人的利益最大化时，代理人通常不会以委托人的目标为自己的目标。这种情况下，通常需要委托人的监督，来约束代理人，因此产生监督成本。代理人保证费用：委托人为了确保代理人不做出危及他的行动，或者在危及委托人时他能够得到补偿，要求代理人支付一笔保证金。剩余损失：代理人的决策与委托人的目标之间总会存在某种偏差而使委托人的福利遭受一定的损失。委托代理关系所产生的代理成本：委托人的监督支出、代理人的保证金支出、剩余损失思考：成本收益分析委托代理关系是否必要？公共部门的委托-代理人关系：政府部门委托人：社会公众代理人：政府关系：公众希望代理人用纳税人的钱提供数量多、质量好的公共物品，尽可能提高纳税人资金的使用效益，带代理人政府的目标不明确。难点之一：公共选择理论支出政府出于经济人假设，追求自我利益的最大化，只有在少数特定的情况下才与代理人的目标保持一致。如何设计激励与监督相容的机制尽可能使政府提供公共物品的目标不偏离于公众利益，成为公共管理学主要研究的问题。难点之二什么是公众的普遍利益？如何体现？现实中公众的普遍利益比较抽象，能看到的只是分散的集团的利益，并且可能互相冲突，而普遍的公众利益几乎不存在。如何建立起一种制度让每个人的意愿充分的表达出来难点之三缺乏有效的手段来制约代理人的行为，特别是对代理人违背公众利益行为作出惩罚。私人企业中，大股东可以采用投票机制罢免不合格的经营者。公共管理中，政府部门的官员没有明显的违法违规的行为，公众对结果不满意也只能接受，称为政府部门的软约束问题。公共部门的委托-代理人关系：公共企业两个层次的代理：第一层次：委托人-社会公众代理人-政府第二层次：委托人-政府代理人-公共企业难点之一：目标是多元的。私人企业的目标是追求股东的利润最大化，单一目标下经营者工作指向非常明确。公共企业部门，有时候是企业效益目标、有时候是分担社会就业压力目标、有时候是追求社会公平性的目标。并且目标之间往往相互冲突。难点之二：两层委托代理人关系中的终极委托者—社会公众，并没有实际掌握公共企业的股权，也不可能通过转让的关系退出委托—代理人关系，因此，也比私人企业更缺少制约手段。信息不对称理论-逆向选择信息不对称导致逆向选择问题。在旧车市场，卖者知道车的真实质量，而买者不知道。这样卖者就会以次充好，买者也不傻，尽管他们不能了解旧车的真实质量，只知道车的平均质量，愿平均质量出中等价格，这样一来，那些高于中等价的上等旧车就可能会退出市场。接下来的演绎是，由于上等车退出市场，买者会继续降低估价，次上等车会退出市场；演绎的最后结果是：市场上成了破烂车的展览馆，极端的情况一辆车都不成交。现实的情况是，社会成交量小于实际均衡量。这个过程称为逆向选择。信息不对称理论-道德风险如果从委托—代理双方信息不对称的理论出发，“道德风险（MoralHazard）是指契约的甲方（通常是代理人）利用其拥有的信息优势采取契约的乙方（通常是委托人）所无法观测和监督的隐藏性行动或不行动，从而导致的（委托人）损失或（代理人）获利的可能性”。信息不对称在公共管理中的体现委托代理人理论角度解释公共管理，实际需要解决的一个重要问题就是如何使委托人和代理人之间的监督成本减少，监督的原因就是委托人和代理人之间的信息是不对称的。政府：提供公共品时，如果没有完好的偏好表达制度，公共品的需求信息分散在公众中间，政府对公共品需求的信息掌握不充分，导致提供不合理。公共企业：公共企业多为自然垄断行业，垄断定价，政府对垄断产品进行管制时，需要了解企业的生产成本，往往企业居于信息的优势地位，从而使公共定价有利于它获得较高的垄断地位。公共管理中的道德风险如果从委托—代理双方信息不对称的理论出发，指契约的甲方（通常是代理人）利用其拥有的信息优势采取契约的乙方（通常是委托人）所无法观测和监督的隐藏性行动或不行动，从而导致的（委托人）损失或（代理人）获利的可能性”。政府对商业银行剥离不良资产，会增加商业银行的道德风险。公共管理中的逆向选择政府在选拔公共企业经营者时由于信息不对称而无法对代理人的能力高下做出甄别，只愿意聘请保价较低的经理人，逆向选择不可避免。交易费用理论（Transactioncosttheory）所谓交易费用是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。交易费用的概念，首先是由科斯（RonalH.Coase）于1937年提出的。科斯将交易费用定义为运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。交易费用在公共管理中的应用政府部门的管理中，往往只注重投入，不考虑产出，造成某项政策的推行过程话费很多资源，超过了政策推行所带来的收益。交易费用会影响到公共部门管理者的行为选择，由于意识到交易费用的存在，公共管理者总是在可供选择的制度安排中选择能是交易费用最小化的安排。