“多规合一”探索及土地利用总体规划的思考

“多规合一”探索及土地利用总体规划的思考中国土地勘测规划院萧霖二〇一五年十一月要点一、关于“多规合一”的思考（一）我国各类规划特点与问题（二）“多规合一”的提出（三）“三规”各自的特点（四）“三规合一”的难点（五）“多规合一”的推进（六）“多规合一”的地方实践经验（七）“多规合一”的基本理念和思路（八）以“三线划定”引领“多规合一”（九）以部门协作推动“多规合一”二、“多规合一”探索与进展（一）确定试点（二）试点目标（三）试点任务（四）工作原则（五）基本要求（六）技术步骤（七）预期成果一、关于“多规合一”的思考（一）我国各类规划特点与问题1.种类繁多，自成体系综合类：主体功能区规划，区域发展规划，国民经济与社会发展规划。城镇体系规划（分城镇体系、城市、镇、乡和村庄规划五级），城市、镇分总体规划和详细规划。土地利用总体规划（分国家、省、市、县、乡五级）。4专项类规划：生态功能区划，环境保护规划，重点流域水污染防治规划；生态保护与建设规划；林业发展规划，防沙治沙规划；草原发展规划流域综合规划，水资源综合规划，水土流失治理规划；海洋功能区划，海域使用规划；交通规划（铁路、公路、港口、机场等）防灾减灾规划……52.各自为政，缺乏协调部门规划垂直效应明显，横向难以协调；空间重叠，内容重复；规划时限不统一；规划基础数据不统一；规划分类不统一；……6一、关于“多规合一”的思考在中央城镇化工作会议上,习总书记指出,目前“空间约束性规划无力,各类规划自成体系、互不衔接，规划的科学性严肃性不够。要建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法，形成统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系”。可以在县（市）探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”，形成一个县（市）一本规划一张蓝图，持之以恒加以落实。（二）“多规合一”的提出一、关于“多规合一”的思考土地利用总体规划城乡总体规划经济社会发展规划生态保护规划农业、林业规划其他相关规划多规融合空间发展规划纲要高低反馈机制求大同存小异近期规划远期规划国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态保护规划发展导向型资源保护型国民经济和社会发展规划城乡总体规划土地利用总体规划综合规划空间规划一、关于“多规合一”的思考（三）“多规”各自的特点生态环境保护规划2.编制方法国民经济和社会发展规划——综合发展规划，主要确定城市经济和社会发展的总体目标以及各行各业发展的分类目标，目标性强、空间性弱。城乡规划——发展导向型空间规划，内容覆盖相对较多，目标要求和过程要求并立，目前编制多从地方需求角度编制规划，自上而下的控制较弱，兼具空间性、时间性和政策性。土地利用总体规划——与城乡规划同具空间性、时间性和政策性，但更为强调对土地资源的保护，从供给角度编制规划，实施自上而下的控制，土地利用规划指标层层分解。技术平台不同。各个规划使用了不同的技术平台，基础图件不同，统计口径不一，用地分类不统一。部门之间协调难度大。多个规划都是政府主导编制，但实际是相关部门主持编制，规划内容和重点不同。部门利益分割和权利范围是“多规合一”的最大障碍。多个规划的时限不同。城市规划和土地利用规划是中长期规划，社会经济发展规划是5年规划；规划基期也往往不一致，形成一定的协调衔接困局。一、关于“多规合一”的思考（四）“多规合一”的难点当前推进“三规合一”或“多规合一”从试点工作起步，试点成果已上交。2014年1月，住建部发文，在全国开展县（市）城乡总体规划“三规合一”试点工作。4月，发改委组织相关部委进行了推进“三规合一”工作的联合调研。一、关于“多规合一”的思考（五）“多规合一”的推进2014年年8月，四部委下发“多规合一试点工作通知，选择28个市、县进行试点。12月12日，党中央、国务院批复同意试点方案，国土资源部作为三种模式之一，指导7个试点。结合“三线”划定，以土地利用总体规划为“底盘”，推进“多规合一”。•理念：绿色生态、反规划、刚弹结合•宗旨：空间全覆盖、城乡统筹化•基础：人地双向调控、空间无缝管制研究•国土空间开发顶层设计，整体谋划国土空间•统筹人口、经济分布，国土利用、生态保护•划定“三线”，合理布局“三生”空间编制空间发展规划纲要近期多规合一，远期多规融合划定保护边界，理清发展边界规划一张图、建设一盘棋、管理一张网（六）“多规合一”的实践经验区县“三线”管控方案分析区县相关规划汇总分析“二调”土地利用现状区县“十二五”规划优化确定集中建设区规模和布局土地利用规划重在区（镇）域及集中建设用地区外的土地利用城乡总体规划重在集中建设区内的土地使用和规划控制区县土规成果区县层面“多规合一”区县城乡总体规划梳理优化建设用地布局优化土地利用结构优化基本农田划定优化基本生态网络区域性质和规模空间布局规划土地使用规划社会服务设施规划交通和市政设施规划城镇总体规划编制要求镇乡土规成果镇乡层面“多规合一”镇乡城镇总体规划梳理建设用地落地基本农田落地生态控制线落地分区管制规则细化城镇性质和规模空间布局规划土地使用规划交通和市政设施规划编制单元规划某市梳理编制工作流程示意图（六）“多规合一”的实践经验突出集中建设区的划分。集中建设区是城市开发边界的雏形，所有城市开发和产业项目必须严格纳入该范围。划定方法：对空间布局的合理性和规模指标的约束性双重考量。布局上突出发展重点，注重与既有总体规划和专项规划的衔接；指标上侧重集中建设区总量和流量分析；边界上高度重视生态空间的构建，控制城市化组团的蔓延。“多规合一”实践在集中建设区外，全面开展基本农田图斑落地，在布局上注重与集中建设区有机组合，形成保障长远发展品质的基本绿色生态网络。基本农田分布图“多规合一”实践实现了土地利用总体规划的“市—区—乡”分别与城乡规划的“总—分—控”三个层次的对接。市级土地利用总体规划与城市总体规划在发展战略和目标等方面上保持一致。“多规合一”实践市级土地利用总体规划图城市总体规划布局图乡级土地利用总体规划与镇总体规划合一编制，共同落实建设用地上位目标，划定建设用地边界，确定布局，建立两规统一的管理平台。土地利用总体规划图控制性详细规划“多规合一”实践（1）合中有分，统筹协调。多规合一，一规多果，一规多用，体现多个部门的协作，多种力量的竞合。（2）生态优先、持续发展。未来规划的基本原则（3）基础要宽，边界要限。体现五位一体发展的根本要求，最后边界限在空间规划层面，或三生空间规划。（4）三线管控，硬化约束。对城乡建设空间、农业发展空间、生态保护空间，要强化规划的硬约束。（5）上下结合、远近兼顾。一、关于“多规合一”的思考（七）“多规合一”的基本理念和思路比较优势因地制宜发展趋势需求融入自然历史空间格局开发强度空间结构空间布局发展战略理念思路国民经济规划生态环境规划城市规划土地规划明确城乡建设功能布局明确各类建设用地规模结构和基本农田布局明确城市环境功能分区和生态红线明确城市发展战略目标优化城市生产、生活、生态空间一张城市综合规划蓝图以土地二次调查为基础底图，统一规划时限、范围、基础数据、分类……协调城市发展、资源保护、生态建设城乡建设专项规划土地利用专项规划基础设施专项规划生态环境保护专项规划能源矿产专项规划……强化用途管制规划研究思路明确要求、明晰问题分析国土状况和优势研究资源环境承载制定战略、目标与格局三线划定与空间管控基础设施支撑与整治规划实施管理•一本规划；一张蓝图；空间规划体系….国家试点•地上与地下；开发与保护….空间冲突•基础、标准、目标、战略、内容、期限…规划衔接统一数据基础与平台；统一用地分类和标准；统一空间布局和目标。规划研究思路明确要求、明晰问题分析国土状况和优势研究资源环境承载制定战略、目标与格局三线划定与空间管控基础设施支撑与整治规划实施管理•分析国土利用的现状，总结特点….国土现状•剖析国土开发利用中存在的问题….存在问题•研判榆林的优势和未来面临的形势…区域优势呼和浩特包头银川榆林明确榆林市的发展定位、发展的形势趋势、国土利用特征…规划研究思路明确要求、明晰问题分析国土状况和优势研究资源环境承载制定战略、目标与格局三线划定与空间管控基础设施支撑与整治规划实施管理•水资源，土地资源、地质灾害，生态保护….限制因子•判断空间综合限制性分级和分布….限制性•判断综合适宜性及分布….适宜性明确限制性和分布空间；明晰国土开发的适宜空间。规划研究思路明确要求、明晰问题分析国土状况和优势研究资源环境承载制定战略、目标与格局三线划定与空间管控基础设施支撑与整治规划实施管理•区域发展战略；规划目标；规划控制指标….明确战略与目标•开发格局•保护格局确定国土利用格局•生态保护红线•基本农田红线•城镇开发边界划定三线在发展战略和格局的指引下，划定“三线”，明晰市域尺度上严格保护和集约发展的空间；通过分区管制和指标控制，加强对区县的管控。规划研究思路明确要求、明晰问题分析国土状况和优势研究资源环境承载制定战略、目标与格局三线划定与空间管控基础设施支撑与整治规划实施管理•交通、水利、文教卫…•通讯、电力、互联网…•防灾减灾监测预警体系基础配套•土地综合整治•矿区综合整治•生态综合整治•环境综合整治国土整治按照分区管控要求，完善基础设施支撑，开展国土综合整治，提升国土空间利用质量。划定“三界四区”现状城镇用地现状边界规模边界允许建设区增量有条件建设区扩展边界禁止建设区规划范围内除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其他区域为限制建设区自然保护区核心区、森林公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地、水源保护区的核心区、主要河湖的蓄滞洪区、地质灾害高危险地区等，应划入禁止建设区。区内土地的主导用途：生态建设、环境保护和自然与文化遗产保护空间，严格禁止与主导功能不相符的各项建设。禁止建设用地边界不得调整。限制建设内土地主导用途为农业生产空间，是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域。禁止城、镇、村建设，严格控制线型基础设施和独立建设项目建设。土地利用总体规划建设用地空间管制限制建设区31一、关于“多规合一”的思考（八）以“三线划定”引领“多规合一”国土资源部对即将在全国开展的土地利用总体规划调整完善工作方案中明确，坚持底线思维，划定“三线”，优先划定永久基本农田保护红线和生态保护红线，严格划定城市开发边界，形成合理的空间开发格局。由“三线”划定引发的一系列专项技术研究和探索，对推进“多规合一”，起着重要的基础作用。32三中全会《决定》强调：“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。尊重、顺应和保护自然资源环境节约优先保护优先自然恢复为主市场政府优化“三生”空间四化协调发展一、关于“多规合一”的思考依据习近平总书记要求，严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，强化规划约束性。通过划定三条红线，可有效控制城市无序蔓延，倒逼土地利用和城市发展效率提高；确保实有耕地和基本农田面积基本稳定，促进最严格耕地保护制度的落实；保障生态用地总量“只增加、不减少”，守住生态安全底线，形成生产、生活、生态空间的合理布局。一、关于“多规合一”的思考34以土地规划统筹永久基本农田保护红线划定以现行土地利用总体规划、二次调查成果和耕地质量等别调查与评价为基础•利用“一张图”和国土资源监管平台梳理汇总城市周边、道路沿线未划入基本农田保护区的现有耕地数量、质量及分布状况•联合相关部门实地核查35以允许建设区和有条件建设区为基础城市人口超过500万的城市，原则上以允许建设区边界作为城市开发边界，适当微调避让永久基本农田红线和生态保护红线，避开蓄滞洪区、地质灾害高危险地区等城市人口500万以下的城市，根据经济社会发展和人口增长趋势合理确定以城市规划统筹城市开发边界划定36以生态环境规划统筹生态保护红线划定国家和区域生态安全底线生态保护重要性评价确定最小生态保护空间划定生态红线某市中心城区生态控制线37某市基本生态控制线38“三生”空间一主两副一一轴三区三项规划由