第三章政策性银行法

1第三章政策性银行法律制度第一节政策性金融机构概述第二节我国政策性银行法律制度第一节政策性金融机构概述一、政策性金融机构的概念和特征（一）概念政策性金融机构，是由政府创立，以贯彻政府经济政策为目标，在特定领域开展金融业务的专业性金融机构。（二）特征1、由政府出资设立2、以贯彻政府经济政策为宗旨政策性金融机构以贯彻政府产业政策和区域发展战略为目标，不具有营利目的。具体表现在：（1）在总体经营方针和经营计划上，必须接受政府或有关政府部门的直接领导与监督，高层管理人员往往由政府任命。（2）在资金上以政府财政为后盾。（3）在业务上奉行特殊的融资和服务原则。3、以信用为基础开展金融业务4、特定的业务领域和业务对象政策性金融机构的业务，通常分别集中于以下领域：（1）国民经济的支柱产业及对国民经济的均衡发展具有关键意义的产业；（2）缺乏政府的特殊支持与保护，就可能停滞不前甚至萎缩的国民经济薄弱环节；（3）对社会稳定和提高人民生活水平具有重要影响的方面。二、政策性金融机构的存在价值和特殊职能（一）政策性金融机构的存在价值政策性金融是与商业性金融相对而言的。市场经济越是繁荣、商业性金融越是成熟的国家，政策性金融制度往往越是健全。在市场经济条件下，纯粹的商业性金融和纯粹的财政投资制度，都有无法避免的明显局限。在商业性金融起主导作用的前提下，政策性金融不是对市场机制的否定，更不是计划经济的复归，而是对市场机制有益的必要补充。2从历史的角度来考察，我国在1994年专设3家政策性银行，也是推进国有专业银行商业化改革和维护货币币值稳定的需要。（二）政策性金融机构的特殊职能政策性金融机构的特殊职能，是其存在价值的具体反映，也是金融中介和金融服务等一般性职能与其特定的政策目标相结合的必然产物。如政策性银行的特殊职能表现为：1、补充性职能即对商业性金融机构按市场原则配置资金所形成的缺陷和不足予以弥补。2、倡导性职能政策性银行的投资、融资决策，往往反映经济的长远目标和政府的扶持意向，在一定程度上能够增强商业性金融机构的信心，消除它们对风险的顾虑，带动它们参与对同一对象的投资或融资。3、经济调控职能三、政策性金融机构的分类（一）按业务性质划分为政策性银行和政策性非银行金融机构----各国政策性非银行金融机构多集中于保险领域。中国出口信用保险公司是从事政策性出口信用保险业务的国有独资保险公司，于2001年12月正式成立，注册资本为40亿元人民币，资本来源为出口信用保险风险基金，由国家财政预算安排。公司按商业化方式运作，独立核算，保本经营。中国出口信用保险公司的任务，主要是依据国家外交、外贸、产业、财政、金融等政策，通过政府性出口信用保险手段，支持货物、技术和服务等出口，特别是高科技、附加值大的机电产品等资本性货物出口，积极开拓海外市场，为企业提供收汇风险保障，促进国民经济的健康发展。中国出口信用保险公司承保国家风险和买方风险，同时提供资信评估、商账追收、保单融资服务。中国出口信用保险公司的业务主管部门是财政部，业务接受中国保监会的监管。保监会根据国家出口信用保险政策，对中国出口信用保险公司进行监管。中国出口信用保险公司根据业务发展需要，经财政部同意并报中国保监会批准，可在境内外设立必要的分支机构。目前，除总公司营业部外，在国内设有12家分公司和7个营业管理部，并在英国伦敦设有代表处。（二）按经营区域划分为全国性与地方性政策性金融机构----世界各国的政策性金融机构，绝大多数属全国性的政策性金融机构。（三）按组织结构划分为单一型和“金字塔”型单一型的政策性金融机构，只有单个机构，不设分支。而“金字塔”型的政策性金融机构，有一个由总机构领导、由不同层次的会员或分支组成的机构体系。四、政策性金融机构的资金来源与资金运用3（一）资金来源政策性金融机构的资金包括资本金和营运资金两个部分。其资本金多由政府财政全额拨付，也有的由政府和商业性金融机构共同出资形成。政策性银行的营运资金主要源于以下几个方面：1、政府提供一定的信贷资金；2、向财政和中央银行借入资金；3、通过在国内外发行债券筹集资金；4、国际金融组织和外国政府贷款的转贷；5、必要时按商业条件向国内外金融机构借款。政策性保险公司的营运资金主要依靠业务收入，必要时由国家预算补充。（二）资金运用政策性银行的资金运用，主要有贷款和投资两种形式。1、贷款业务贷款是政策性银行的主要业务，包括普通贷款和优惠贷款；在贷款方式上，则有直接贷款、委托贷款和转贷三种。2、投资业务投资业务，包括直接的产业投资和间接的证券投资，它属于政策性银行资金运用的次要方式。3、其他金融业务政策性银行的资金运用还包括：对融资对象办理票据贴现业务；对商业性金融机构符合政策意图的业务予以利息补贴，提供再贷款和票据的转贴现。除上述表内业务外，政策性银行还可以基于政策需要，在不运用或者较少运用资金的情况下，办理有关的表外业务，如还款担保业务、信息咨询业务、投资中介业务等。政策性保险公司运用资金，主要是保险赔付，同时在允许的范围内进行低风险投资，以实现保险基金的保值增值。五、政策性金融机构的法律地位与外部关系（一）政策性金融机构的法律地位各国政策性金融机构在法律地位上有以下共性：1、政策性金融机构具有法人资格；2、与商业性金融机构不同，政策性金融机构不具有营利目的，在西方的法律框架中属于按公法设立4的公法法人；3、与政府金融监管机关不同，政策性金融机构不是国家机关，不享有金融行政管理权。政策性金融机构是根据特别法的规定，以公益为目的，实行企业化经营管理的特殊法人-公益法人。（二）政策性金融机构的外部关系1、政策性金融机构与政府、政府主管部门的关系（1）政策性金融机构由政府创立，并由国家权力机关或政府颁布单行法律或行政法规对其进行规范；政策性金融机构不以营利为目的，专以落实政府经济政策为宗旨。（2）资金方面，政策性金融机构以政府财政为后盾。（3）人事上，政策性金融机构的高层管理人员一般由政府任免，其内部监督机构也往往由政府任命的人士组成。2、与中央银行、金融监管机关的关系一般来说，较之政策性非银行金融机构，政策性银行与中央银行关系更为密切，主要表现在：（1）政策性银行的经营活动应与中央银行的货币政策协调一致；（2）中央银行的再贴现和再贷款，构成政策性银行重要的资金来源；（3）中央银行可以委托政策性银行办理特定的政策性信贷业务，并提供贴息资金；（4）在政策性银行的董事会、监事会中，通常会有中央银行的代表；（5）在某些国家，政策性银行吸收存款须向中央银行交存存款准备金。在我国，政策性银行被界定为“银行业金融机构“，基本上实现了政策性银行与其他类型银行业金融机构之间的法律一体适用，惟一的例外是，法律、行政法规对政策性银行的监督管理另有规定的，依照其规定。3、政策性金融机构与商业性金融机构的关系（1）地位平等。（2）职能互补。彼此不存在替代与竞争的关系。（3）业务协作。4、政策性金融机构与服务对象的关系两者在地位上是平等的。至于两者之间具体的法律关系，主要取决于政策性金融机构所提供金融产品的性质及当事人之间所订立的合同。第二节我国政策性银行法律制度一、我国的政策性银行法律制度（教材P80）（一）政策性银行法律制度的概念和调整对象5政策性银行法是指规定政策性银行的组织和行为的法律规范的总称。政策性银行法的主要内容包括政策性银行的性质、经营范围、资金来源、组织形式、组织机构、设立、变更、终止等。广义的政策性银行法包括所有有关政策性银行的法律规范--法律、行政法规、行政规章。狭义的政策性银行法仅指立法机关制定的专门规范政策性银行的法律。政策性银行法的调整对象涉及政策性银行的监督管理关系和业务关系。前者指金融宏观调控部门和银监会在组织、管理政策性银行过程中形成的关系。后者指它与其他主体进行政策性金融业务所形成的关系。（二）政策性银行法律制度的特征（教材P80）是政策性银行的组织法、行为法和监管法。（三）我国政策性银行法的立法沿革1、立法现状我国的政策性银行立法比较滞后，尚无一部统一的《政策性银行法》。在法律层次上，只有《中国人民银行法》A35规定：中国人民银行对国家政策性银行的金融业务进行指导和监督。我国的政策性银行主要是依据国务院的决定、行政命令设立和运作的。在部门规章层次上，主要是中国人民银行制定的涉及政策性银行的组织机构、业务运行、人事任职资格等方面的有关规定，国务院及其下属有关部门发布的有关政策性文件也涉及政策性银行设立与运行中的一些问题。2、不足与完善（1）在一些对政策性金融有突出需求的方面，如中小企业和高新技术产业融资、助学贷款、扶贫贷款等领域政策性金融投入不够，未能充分发挥作用。（2）政府对政策性金融机构所承诺的财政支持，总体上看未得到有效落实，致使政策性金融机构资本充足率较低，抗风险能力不强。（3）政策性金融机构尤其是政策性银行，在一定程度上存在进退失据、市场定位失准的问题，以致未能准确发挥补充商业性金融的特殊职能，反而形成相互竞争的局面。目前，我国关于政策性金融机构的立法极其欠缺，尚无专门针对政策性金融机构的法律或行政法规，而各政策性金融机构经国务院批准的组建方案和章程，政策性、行政性有余，权威性、规范性、系统性不足。这种状况，显然不能充分适应保障政策性金融体系高效与有序发展的需要。目前，国务院已开始组织起草《政策性银行管理条例》。6二、政策性银行的概念和特征（教材P79）（一）概念是专门经营政策性货币信用业务，也即专门为政府经济社会发展政策提供金融服务的银行机构。商业银行的营利性使得在农业、区域开发、基础产业等投资规模大、周期长、风险高的领域的贷款受到限制，而这些领域的发展对经济社会的发展具有举足轻重的作用，必须获得充分的资金支持与保障，政策性银行因而诞生，以弥补商业银行业务领域的局限。（二）我国政策性银行的特征1、由政府全部出资。2、保本经营，不以营利为目的经营原则：自担风险、保本经营，不与商业性金融机构竞争，其业务受中国人民银行监督。3、业务范围特定—以贷款为主，投向农业、进出口贸易、国家基础设施、基础产业和支柱产业的大中型基本建设和技术改造项目和工程。4、设立目的特殊----2个（1）实现政策性金融机构和商业性金融机构分离，以解决国有专业银行身兼二任的问题；（2）割断政策性贷款和基础货币的直接联系，确保中国人民银行调控基础货币的主动权。我国政策性银行自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的自主经营权受到很大限制，从而使其成为承担更多社会责任的银行金融机构，是带有公益性质的公法人。三、我国政策性银行的法律地位（一）与政府的关系1、政府出资2、政府对其行使行政领导和监督管理权3、其业务本质是一种财政投资融资活动，为政府的产业、区域发展和社会政策服务。（二）与中国人民银行的关系1、人民银行对政策性银行无监督管理权2、人民银行在经营上给予政策性银行必要的资金支持和业务指导3、政策性银行的金融业务与人民银行的货币政策目标相一致（三）与商业银行的关系1、法律地位平等。2、金融业务范围不同—业务互补政策性银行办理政策性金融业务不以营利为目的，这些业务是商业银行不愿办理或不能办理的；3、业务协作关系因受自身分支机构相对较少或不设分支机构的限制，政策性银行政策性金融业务的开展往往要通7过商业银行进行。四、我国的政策性银行1993年，国务院发布了《关于金融体制改革的决定》，金融体制改革的目的是使金融体制适应建立市场经济体制的需要，更好地发挥金融在国民经济中宏观调控和优化资源配置的作用。金融体制改革的目标是：建立在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系；建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系；建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。1994年，我国建立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行。（一）国家开发银行总部设在北京，行政上直属国务院领导，按照独立核算，自主、保本经营，责、权、利相统一的原则，开展政策性金融业务。1、性质和任务（1）性质：国家开发银行是直属国务院领