第十章 土地规划方案论证

教案课程名称：土地利用规划授课教师郝晋珉所在单位资源与环境学院授课对象土地资源管理专业本科生教学时数4学时授课内容第十章土地规划方案论证及实施内容简介土地利用规划方案进行论证主要内容和方法教学目的及要求掌握土地利用规划方案的经济可行性和社会可接受性论证的意义、内涵、内容和方法，了解土地规划环境的影响评价，学会对土地规划方案进行综合评价。教学重点与难点重点是土地规划方案综合评价项目、理论、内容和方法。教学手段板书与多媒体结合教学内容提要第十章土地规划方案论证及实施第一节土地规划方案论证（一）经济可行性论证一、可行性论证的意义和内涵可行性研究是在建设前期对项目的一种考察和鉴定，对拟议项目进行全面的、综合的调查研究和分析论证，为项目决策提供科学依据的一种科学分析方法。其目的是判断项目是否可行，是建设还是放弃。可行性研究有以下几个阶段：机会可行性研究、初步可行性研究、详细可行性研究。二、经济可行性论证的内容对于一般的建设项目或投资项目而言，其经济评价的内容有：建设进度、投产生产计划、投资估算、财务条件、成本、总产值、投资回收期、税费、折旧、利润等等。土地利用规划更要考虑其特有的土地产出功能，如不同的地点、土地利用方式所带来的粮食或木材的产量、经济效益不同。三、经济可行性评价指标以及方法土地利用规划方案的经济效益衡量指标有：单位土地面积开发成本、利润、税收、产出投入比率和投资回收期等等。评价分财务评价和国民经济评价两层，通常先进行财务评价，然后对效益、费用、价格等加以调整后进行国民经济评价，注重静态和动态分析结合，并以国民经济评价的结论作为选择项目或方案的主要依据。1、财务评价：财务评价是从项目的角度，根据国家现行价格和各项现行的经济、财政、金融制度的规定，分析测算拟建项目直接发生的财务效益和费用，编制财务报表，计算评价指标，考察项目的获利能力、贷款清偿能力以及外汇效果等财务状况，判别拟建项目的财务可行性。2、国民经济评价又叫宏观效益分析，有时也称“经济评估”，是按照资源合理配置的原则，从全社会和国民经济的角度出发，运用国家规定的影子价格、影子汇率、影子工资和社会折现率等经济参数，分析计算项目所投入的费用、可获得的效益及经济指标，以此判别项目的经济合理和宏观可行性。（二）社会可接受性评价一、强化社会可接受性的意义社会可接受性（Acceptability）可以看作是社会接受者的信仰、风俗、习惯等因素对该项目推行的影响程度，或是项目与现有的生产关系、生产组织形式以及规模、社会经济发展水平、家庭劳动力状况、国家或地方政府的政策或宏观指导原则的一致性。二、社会可接受性论证的内涵1、科学性与价值性的统一：可接受性不仅要求规划具有科学性，还要求它具有价值性。2、方向性与民主性的统一：规划必须在充分尊重群众的民主要求和选择权利的基础上，以科学、正确的价值目标和价值理想进行。3、精神性与实践性的统一：4、主导性与主体性的统一：三、社会可接受性论证的内容社会可接受性论证常用的指标有：科技水平、技术进步贡献率、教育普及率、城市化率、就业率、失业率、犯罪率、贫困人口数和贫困人口比、人口控制、人均收入、消费指数、资源利用率、社会进步与精神文明等。四、提高可接受性的措施①公众参与；②各相关学科相关部门间相互协调。（三）土地利用规划环境影响评价一、土地利用规划环境影响评价的意义1、贯彻可持续发展理念，提高土地利用规划的科学性2、促进土地评价方法的全面开展，强化土地利用规划的综合协调功能3、完善环境影响评价，为国家和各级政府的环境评价和经济发展综合决策服务二、土地利用规划环境影响评价的内涵目前所讲的环境影响评价包括3个主要方面:建设项目的环境影响评价、区域开发的环境影响评价以及战略环境影响评价。战略环境影响评价(SEA)是20世纪80年代国际上兴起的环境影响评价形式，是建设项目环境影响评价(EIA)在战略层面上(政府的政策、计划和规划,简称PPP)的应用，是实现可持续发展、避免宏观决策失误的重要手段和途径。土地利用规划环境影响评价属于战略环境影响评价范畴。三、土地利用规划环境影响评价的内容评价的内容依土地利用规划的类型、空间体系以及可能导致的环境问题而定，不同类型、不同区域的评价内容不一，但是以土地利用规划导致的生态环境问题为重点。四、土地利用规划环境影响评价的步骤1、准备阶段：进行资料的收集与分析。2、土地利用规划可能引起的环境问题及其影响因子的识别3、评价实施阶段：以土地利用规划可能产生的环境影响为基础，将规划可能导致的环境效应与环境标准进行匹配，评价规划产生的环境影响程度。主要评价指标有：（1）土地利用结构优化水平，包括农用地、建设用地及未利用地结构，农业用地内部结构，建设用地内部结构，工矿用地占区域面积的比例；（2）土壤环境，包括水土流失率，土地退化（包括沙化、盐碱化和荒漠化）面积占区域面积比例，单位工矿用地面积固体废弃物年排放量；（3）大气环境，包括单位工业用地面积工业废气年排放量，单位土地面积大气污染物SO2、NO2等年排放量，单位土地面积的CO2及臭氧层损耗物质年排放量，烟尘控制区覆盖率；（4）水环境，包括单位工业用地面积工业废水年排放量，水功能区水质达标率(%),水资源平衡指数（实际需水量占可供水量的比例）；（5）生物资源，包括人均绿地面积，森林覆盖率及年变化率，草地覆盖率及年变化率，生物多样性指数；（6）土地覆盖和景观，包括具有特殊科学与环境价值的保护区（包括自然保护区、野生动植物保护区和湿地等）面积占区域面积的比例，水域面积占区域面积的比例，特色风景线长度。4、总结根据评价结果提出土地利用结构或布局调整，重点开发、整理、保护地区的设置等建议，编写报告或环境影响评价的篇章或说明。（四）土地规划方案综合评价一、评估项目或方案的理论国际上关于项目评估的理论主要有：“三E”理论、“三D”理论、“顾客满意度”理论。1、“三E”理论：是目前最为流行的政策、计划和项目评估框架。“三E”，即经济（Economy）、效率（Efficiency）与效果（Effectiveness）。2、“三D”：即诊断（Diagnosis）、设计（Design）与发展（Development）。3、“顾客满意度”理论。所谓顾客满意度是指顾客感受到的服务质量达到其期望值的程度。二、评价目的和内容1、社会效益评价指标：即科教水平、社会进步与精神文明、人口控制、人均收入、消费指数等方面。2、经济效益评价指标：即产值、国民收入及人均数、固定资产率、土地产出率等等。3、生态环境效益评价指标：即国土整治方面、土地利用率、保护面积、绿化、环境污染达标、废弃物质循环利用等方面。三、评价方法1、综合平衡法：大体包括两方面：一是正确安排社会经济各组成部分的比例关系，如农、林、牧、副、渔、工、运、商、建、服务等之间的比例以及各业内部的比例，生产和建设的比例，积累和消费的比例，物质文明建设和精神文明建设的比例关系等；另一方面是合理分配人力、物力、财力，做好资源与需要的之间的平衡，保证社会经济生活的稳定发展。2、多方案综合比较法：综合比较法常用于对规划中的不同方案进行综合分析比较，通过制定一套切合实际的包括经济、社会、生态环境方面效果的、综合分析评价的指标体系，综合论证后，选定社会、经济效益高、技术可行、生态效益好的最优方案。第二节土地利用规划的实施（一）土地利用分区与控制导向一、土地利用分区控制的本质与作用其一，克服市场的缺陷，以便使市场能更有效地运行，从而使稀缺的土地资源能更好地分配，有效地提供公共产品，提高土地利用的效益。其二，协调市场和自然环境的外部因素，使私人和社会的费用与效益紧密地保持一致，并使土地实现可持续利用。其三，重新分配土地等稀缺的社会资源，使条件较差者能有较大的机会分享社会成果。二、土地利用分区控制导向的模式1、美国城市分区控制模式：①计划单元开发制(PlannedUnitDevelopment，PUD)；②财政区划制(Fiscalzoning)；③排斥性区划制(Exlusionaryzoning)；④功能区划制(Performencezoning)；⑤鼓励性区划制(Incentivezoning)；⑥流动区划制(Floatingzoning)；⑦时间区划制(Timezoning)；⑧供水、排污及场地服务缓建(Water、Sewageandsiteservicemoratoria)；⑨建筑许可证及有关的发展限制(Buildingpermitandrelatedgrowthrestrictions)；⑩法定规划图(officialmaps)；(11)土地分块控制(Subdivisioncontrol)。2、日本对土地利用的法律控制：在国土利用的基本法《国土利用计划法》中，明确规定了其国土利用的基本方针是优先发展公共福利、保护自然环境，并强调要防止公害、保护自然环境及农林地、治山、治水等。他将土地利用基本计划划分为五个地域，即都市地域、农业地域，自然综合地域、自然公园地域、森林地域。针对每一个地域又有一系列的法律控制该地域的土地利用。3、英国城市规划法规体系：英国的城市规划和土地开发控制是以法规控制为主。英国的规划法律集中体现了权威性、民主性、系统性。三、我国的土地用途管制制度1、土地用途管制制度国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。土地用途管制制度的内容包括：土地按用途进行合理分类，通过土地利用规划规定土地用途和土地使用条件，土地登记注明土地用途，对用途变更实行审批许可制，实行土地利用监督管理，对违反土地利用规划的行为严格查处等。2、土地用途分类和土地利用区依据实施土地用途管制的需要、土地利用规划和实际状况，土地分为三大类：农用地、建设用地和未利用地。土地利用区系指在各级土地利用总体规划中，主要是县、乡级土地利用总体规划中，依据土地资源特点、社会经济持续发展的要求和上级下达的规划控制指标与布局的要求，划分出的土地主导用途相对一致的区域。土地分类方法确定后，土地利用区通常可划分为农业用地区、建设用地区和暂未利用区等三大区和自然保护区、风景名胜区、特种用地区、城市生态绿地区及水源保护区等复区。3、土地用途管制规则农业用地区的管制应包括农地非农化的管制和农地农用的管制两个方面。依据的原则是“农地，农有，农用”，即限制农地非农化，鼓励维持农用，有限制的许可农地区内部用途的变更。建设用地区管制规则包括城镇、村镇或独立工矿区的建成区和规划区的管制规则。暂不利用区管制规则：4、土地用途管制与土地利用规划的关系土地利用规划是实施土地用途管制的依据，用途管制则是落实土地利用规划的手段和措施。（二）规划实施的行政手段——用地计划一、土地利用计划的概念1、土地利用计划：土地利用计划是指国家对土地资源开发利用做出的部署和安排的中期和年度计划。2、土地利用计划和土地利用规划的关系土地利用规划是土地利用计划的综合，是计划的依据；土地利用计划是实施土地利用规划的行政手段。土地利用规划、土地利用计划都是土地利用管理的重要内容。二、土地利用计划的体系1、中期土地利用计划：中期土地利用计划一般指五年计划，是土地利用规划的阶段性实施计划，它基本上和国民经济五年计划相对应，如“八五”期间土地利用计划、“九五”期间土地利用计划等。2、年度用地计划：年度用地计划是指一年为期的计划，是中期用地计划的具体化。主要包括3个部分：对下年度土地利用结构变化情况预测和确定土地利用的政策目标；反映预期土地利用结构的平衡表；确定土地利用的调节措施。三、土地利用计划的编制程序和方法1、土地利用计划的编制程序2、土地利用计划的编制方法：编制计划常用的方法有经济分析法、综合平衡法、因素分析法、计划演算法等。第三节土地利用规划的公众参与的探索一、公众参与土地利用总体规划的必要性二、我国公众参与土地利用总体规划的现状及存在问题三、我国公众参与土地利用总体规划的框架初步