第十二讲社会保障基金运行与管理

第十二讲社会保障基金运行与管理第一节社会保障基金的来源国际上社会保险基金筹资的征缴体制可分为三类：一是通过征收社会保险税的形式筹集基金，由国家税务机关履行征收职责；二是名义上称为社会保险税，但由隶属于社会保障部门的基金经办机构征收；三是称为社会保险费，由隶属于劳动或社会保障部门的经办机构征收。一、社会保障基金与税收的关系社会保险基金的征缴有无必要采用税收课征方式进行；社会保险税在税收结构中的定位及其相互作用；社会保险基金以“税”的形式征缴，其对收入再分配产生影响的方式和程度。二、缴费制和非缴费制按照是否由雇主或雇员缴费的标准划分，社会保障津贴项目的筹资方式可以分为缴费制和非缴费制。缴费制是指某种社会保障津贴项目的资金来源主要依靠雇主和雇员缴费的一种筹资制度，一般适用于具有共同保险性质的社会保险类项目，如养老保险、失业保险、医疗保险等非缴费制非缴费制是指某种社会保障津贴项目的资金来源于公共预算的一种筹资制度。一般适用于具有转移支付性质的社会福利、社会救济、社会优抚项目等。缴费制对缴付者、受益者、立法者和管理者的约束性表现有利于防止不负责任地提高津贴标准和范围；缴费制积累起来的基金有助于保证按照契约的规定支付津贴，特别是长期津贴；从人工成本中支付各项缴费，至少从理论上可以鼓励雇主预防风险的发生；从管理方面看，缴费制易于筹集资金，尤其是在规定了缴费的具体用途之后，相关主体对发放与工资挂钩的津贴易于产生认同感。长期津贴项目包括养老保险津贴、伤残津贴、遗属津贴等，这三类津贴项目在国外通称为“年金保险”（AnnuityInsurance）。年金保险的享受人数多，开支费用大，时间跨度长，关系到代际负担的均衡，不仅影响深远，而且管理工作十分复杂，如保险费率的厘定，保险基金的平衡调剂、受保人员的管理和服务等。非缴费制者则认为缴费制缺乏对低收入者的再分配，难以体现公平原则；缴费制可能造成或加剧低收入者的贫困；缴费制有可能把确有社会需要的人排除在外。缴费主体与“三方性”原则三方筹资原则的依据：雇主期望健壮劳动力的充足供给；工人关注将来的不安全事件并愿意为其改善做出一些贡献；政府在改善公民的劳动能力和生活质量方面负有义不容辞的责任。三方筹资原则体现了“共担风险”的精神。三、个人分担社会保险费用的经济效应个人缴费是一种责任信号。它清楚地表明，国家只是负责提供制度的设置和机会，个人只有通过劳动和缴费，才能实现自身的保障，并主动约束自己的需求；个人缴了费，就有资格和动力对社会保险基金的收支及其管理、运营等去行使相应的监督权力。第二节社会保障基金的财务机制与代际赡养关系一、社会保障基金财务机制的分类社会保险基金的运行，需要贯彻“收支平衡”的原则。对这个原则，可以有两种理解：一种是横向平衡，另一种是“纵向平衡”。按照基金是否有积累的程度划分，社会保险津贴项目的财务机制可以分为现收现付制（Pay-as-you-goSystem）、完全积累制（FullyFundingSystem）和部分积累制（PartiallyFundingSystem）。现收现付式混合式储备积累式保险费率%20253035BAC0102030年三类筹资模式保险费率变动示意图二、现收现付制的运行机理与适应性分析（一）、现收现付制的运行机理现收现付制在实践中被称为横向平衡方式，或称之为“统筹分摊式”、“年度评估式”、“课税资助式”等。它是根据当期的支出需要组织收入，本期征收，本期使用，是社会保险基金的收入与支出在年度内大体保持平衡的一种财务机制。其基本特征是短期收支平衡。（二）、现收现付制的运行特征分析优势（1）通过收入调节与再分配，充分体现社会保险的互助互济性和福利性；（2）由于没有大量的资金积累，可以免受或少受通货膨胀的影响，不存在基金因物价上涨而贬值的问题。（3）保险津贴支付的及时性。现收现付的社会保险制度一经建立，即可支付保险津贴，而无须经过保险基金的积累过程。（4）较易于实行保险津贴随物价或工资波动而调整的指数调节机制，从而有助于降低通货膨胀风险，保持社会保险津贴的实际货币价值。（5）由于缴费率是按现实支出需要确定的，津贴支付的来源是当期在职劳动者的缴费，而不完全是受益人自己的缴费。因此可以保证受益人分享经济增长的成果。局限性（1）难以适应全球性人口结构老化和失业率提高的趋势。（2）现收现付制存在某些不利于经济发展的因素，如有碍于增加储蓄，制约劳动力市场的供求调节等。（3）采用现收现付方式一般需要对费率水平进行逐年的预测评估和调整，耗时费力。现收现付制存在的8大问题（世行政策研究局首席经济学家艾丝黛拉·詹姆斯）不断上升的高额工薪税，可能加剧失业；劳动力逃往生产力较低的非正式行业；鼓励提前退休，减少熟练劳动力的供应；公共资源的不合理分配，因为稀缺的税收收入被用于养老金方面而不是教育、卫生和基础设施方面；失去增加长期储蓄的机会；不能对低收入群体进行再分配；预料之外的代际转移（通常是向高收入群体）；在很多国家，大幅度增长的公共养老债务和资金缺口，使现行制度不可持续。三、完全积累制的运行机理分析（一）、完全积累制的运行机理完全积累制在实践中体现了社会保险基金在投保人一生中不同生命周期阶段之间的纵向平衡，完全积累制实际上是本代人对自己一生的收入进行跨时间的分配，即将自己年轻时缴纳的养老保费积累起来供退休后使用。这是一种更强调自我保障的模式，也可以被看作是一种强制性储蓄。其特点在于当期保障基金积累额不等于当期支付额。（二）完全积累制的运行特征分析完全积累制的运行特点是强制被保险者个人收入在其不同生命周期之间的转移，即将劳动者工作期间的部分收入转移到退休期间使用。优点体现了社会保险的储蓄职能，使社会保险津贴的支付有可靠的经济来源。劳动者自己为自己未来的养老而积累，基金的产权明晰，甚至可以将其视为一种直接转移或延期支付的工资。有助于增加国民储蓄，促进资本市场的形成与发展。四、部分积累制的运行机理与适应性分析（一）部分积累制的运行机理部分积累式，也称为“混合式”、“部分基金式”、“阶梯式”或“比例保险费制”等,顾名思义，部分积累制是一种介于现收现付制与完全积累制之间的一种筹资机制。现实中人们对部分基金制有两种理解：可以是全部保险项目中一部分实行基金制，另一部分实行现收现付制，也可以是不分项目，对保险基金总额中的一部分实行基金制，其余金额则实行现收现付制的平衡方式。当其取第二个内涵时，它实质是一种现收现付制和完全积累制的混合式。在这种模式下，社会保险金分为两个部分：社会统筹部分和个人账户部分，前者实行现收现付的财务机制，后者实行完全积累的财务机制。混合制的财务机制根据分阶段收支平衡的原则确定缴费率。（二）部分积累制的运行特征分析部分积累制与多层次社会保险体系的兼容度较高。部分积累制有助于解决社会保险覆盖面过窄的问题。部分积累制的设计特征方面使之可以采取“新人新制度、老人老制度”的方式，解决新老制度转轨时期间对历史遗留问题。五、不同社会保障基金财务机制中的代际赡养关系1、社会保障分配包括基金积累或基金来源组织和基金给付两个阶段。社会保障基金收支的两个阶段又是保障权责关系的体现。资金收入或基金积累时，表现了社会保障制度的权利和被保障人、企业和国家交纳资金的责任和义务，在资金支出或基金给付时，又表现了社会保障制度的责任和被保障人的权利。上述两种财务机制及其基金平衡关系在有无积累这样一种外在形式下，蕴含着不同的权责关系和代际之间收入再分配程度。2、现收现付式是在政府强制下，根据所谓“团结原则”或“世代合同”。让目前从事工作的人为已退出劳动岗位不工作的人支付费用。这种方式体现额社会保障互助互济的调剂职能，简便易行，也可避免物价上涨后基金贬值的危险。但由于只以现实收支为基础，对被保险者的权利义务关系缺乏数量上的长期规划，因此，但保险费用逐年增加，提取比例不断上升之后，可能出现企业、国家负担过重的困境。3、储备积累式的基本特点是社会保障费用的世代调剂成分极小，每一代人自己为自己攒钱换取保障，因而收支稳定，权益界定清楚，代际矛盾极小，有利各层次各渠道共同参与。这种方式体现了社会保险的储备职能，使社会保险有一个较为稳定的经济保证，而且同被保险人及其所在企业从利益机制上有着较为紧密的关系。第三节社会保障基金与储蓄一、现收现付制度与个人储蓄资产替代效应（asset-substitutioneffect）：人们从公共养老金计划当中获取的养老保险收益会降低为退休消费而进行资产积累的动机。退休效应（retirementeffect）：现收现付条件下的资产代际转移会诱使人们提前提休，提前退休意味着以闲暇替代劳动，即工作期的缩短和退休期的延长，而较长时期的退休生涯反过来要求人们在工作期间有一个比较高的储蓄率。现收现付制的储蓄的净效应取决于上述两种效应的对比。如果前者大于后者，则会减少个人储蓄，即产生挤出效应（crowding-outeffect），反之，则会增加个人储蓄。现收现付制度与个人储蓄关系的争论：1、法定养老保险计划的资产替代效应和退休效应相互抵销，使得现收现付的融资模式对储蓄的影响变得游移不定。2、法定养老保险制度条件下，养老保险基金的流动性受到限制，而未来收益的不确定性，尤其是通货膨胀使得养老保险基金不断贬值，所以人们可能会像以前那样继续储蓄以备养老之用。3、国家法定养老保险约束了部分人群（如青年人和穷人）的短期行为，减轻了养老保险计划对储蓄的负影响。4、消费行为的惯性和消费意识转换的滞后性，使得第一代养老金领取者可能不会立即动用储蓄用于即期消费，他们有可能将他们收益的一部分留给子女。5、在借债消费受到限制的条件下（如消费信贷的可获得性），现收现付养老保险的强制储蓄往往难以被抵销。二、完全积累制与个人储蓄与现收现付制的养老保险计划比较，完全积累制对储蓄的影响显然是积极的。一般情况下，判定完全积累制是否比现收现付制能够促进更高的储蓄率和经济增长率，主要看其是否满足以下三个条件：一是强制缴费率是否高于自愿储蓄率，以确定是否增加了储蓄；二是面临诸如失业等复杂的社会经济环境条件下，处于积累阶段的强制储蓄形成的社会保险基金是否真正增加储蓄；三是储蓄增加了是否意味着产出也增加了三、现收现付制与公共储蓄在现收现付模式下，社会保险资金当年征收，当年使用，基本不留储备，这种能保持当年收支平衡的社会保险计划不会对公共储蓄产生影响；甚至，在现收现付的公共养老制度建立初期，由于制度赡养率低，公共养老金计划可能会有盈余，因而增加了公共储蓄；或者是通过较低的税率促进了私人储蓄的增加。然而高额的社会保障及福利支出则会通过对政府预算的影响而减少公共储蓄。四、完全积累制或部分积累制与公共储蓄（一）完全积累制在其基金积累阶段一般来说，它不仅会增加个人储蓄也可能增加公共储蓄。完全积累制可以促进公共储蓄增加的前提条件是，它不会被政府的财政赤字所吸纳而用于经常性开支。否则，公共储蓄也会有变化甚至还可能下降。（二）通过政府基本养老保险基金收支状况的改善对公共储蓄产生积极的影响。不同财务机制对总储蓄的影响的关键因素有二：一是现收现付制或完全积累制条件下的强制的个人储蓄和自愿的个人储蓄之间的替代程度。替代程度越高，对总储蓄的影响越小，反之影响则会越大；二是不同财务机制积累的基金（主要是完全积累制条件下形成的大量积累基金）的最终使用方向。如果是用于政府经常性开支或弥补公共负债，就不会增加总储蓄，反之，则可能增加总储蓄。上述两个因素不同方向的变化所形成的合力最终决定了不同财务机制对储蓄的影响程度。第四节社会保障基金的投资运营与保值增值一、基金投资运营的基本假设（一）实行完全积累制或部分积累制（二）基金贬值与增值（三）理性理财二、基金投资运营的必要性和紧迫性（一）通货膨胀的威胁通胀的基本特点是货币资金贬值，实物资金增值。通胀对社保基金的主要影响有三：1.造成已积累的基金贬值；2.导致社保基金支出增加；3.可能影响基金的筹集。（二）人口老龄