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北京同略时代信息技术有限公司现代城市公共安全应急管理概论张沛2007年十月第五章现代城市公共安全应急组织体系北京同略时代信息技术有限公司现代城市公共安全应急组织体系现代城市公共安全应急体系是一个有机的系统，需要构造一种有助于城市公共安全应急活动目标实现的协同工作形式，也就是城市公共安全应急组织体系（简称应急组织）。它需要根据应急规划目标，设计和建立一套组织机构和职位系统，确定职权关系，把内部上下左右联系起来，以保证组织结构的有效运转。一、应急组织概述二、应急组织结构三、应急组织设计四、现代管理理念在应急组织设计中的借用第五章内容应急组织概述应急活动针对的对象与一般的对象不同，具有许多不确定的因素。为适应应急工作的开展，应急组织在结构设计上与一般的组织结构具有明显的区别，有其自身的特点。应急组织概述——应急组织的定义应急组织是为保障城市公共安全，有效预防和应对突发公共事件，避免、减少和减缓突发公共事件造成的危害，消除其对社会产生的负面影响，以城市政府为核心，其他社会组织和公众共同参与而构成的有机整体。与一般的组织结构有所不同，应急组织是一个开放的体系结构，由许多具有独立开展应急活动的单元体构成。这些单元体既可以独立承担某类突发公共事件的处置工作，也可由它们之间的不同组合形成更强的突发公共事件应对复合体，甚至可以作为国家和地域公共安全应急组织体系的一部分。从整体上看，应急组织属于模块化结构，可针对不同类型、不同级别和不同地域范围内的突发公共事件，快速灵活地构建起相应的应急处置机构。[1]朱恒顺.我国紧急状态法制建设的基本思路.宪政手稿，2003（1）[2]冯威，薛梅.紧急状态法制体系构建.山东大学学报，2004（3）组织正规化结构紧凑化体制军事化结构模块化职责多重化应急组织的特征可从结构性特征和背景性特征两个方面来描述。结构性特征描述的是内部特征，可用于对其他组织形式的对比；背景性特征是对整体性的描述，显现出整体的功能。应急组织概述——应急组织的特征组织正规化结构紧凑化体制军事化结构模块化职责多重化应急组织概述——应急组织的特征应急组织是一个高度规范化、制度化、程序化的组织。其组织结构层次分明，分工清晰、职责明确，其中的每个复合体和每个单元体都有确切的定位，任何活动和行动都必须严格按照法律法规、规章制度和管理程序的要求进行，强调统一领导、统一指挥、统一行动的一体化集权管理。组织正规化结构紧凑化体制军事化结构模块化职责多重化应急组织概述——应急组织的特征尽管应急组织涉及整个社会，包含众多组织、部门和个体。但从管理的角度来看，组织结构形式简明，机构设置精炼，以确保应对突发公共事件时的灵活组合和高效运行。组织正规化结构紧凑化体制军事化结构模块化职责多重化应急组织概述——应急组织的特征应急组织在结构、运行、管理等方面与军事化组织非常相似。组织中每个单元体都是一个独立的作战主体，可根据事态发展的需要，通过不同的组合方式，形成能力更强的作战主体。整个组织严格按照一体化集权方式管理和运行，上下关系分明，职责权力明确，有令必行，有禁必止，奖罚分明。组织正规化结构紧凑化体制军事化结构模块化职责多重化应急组织概述——应急组织的特征应急组织中每个单元体都有类似的内部结构和相似的外部功能，是一个独立的作战主体，由不同单元体形成的复合作战体也具有相似的结构和功能，具有模块化的组织结构。遇有不同类型、不同级别和不同区域的突发公共事件时，可通过灵活快速的单元体组合，形成相应的应急处置机构和队伍。组织正规化结构紧凑化体制军事化结构模块化职责多重化应急组织概述——应急组织的特征应急组织职责多重化有三方面的含义。一是组织成员职责的双重性。许多应急工作人员来自不同的社会领域和工作部门，在正常的情况下，从事于社会的其他工作，只有在应急工作需要时，才参与应急活动，体现出应急方面的职责。二是组织内部许多政府机构工作内容的双重性。突发公共事件的预防是一项常备不懈的工作，相对而言其发生的时间是比较短暂的。平时这些机构大部分时间和主要力量集中于本机构事务的管理工作，只有在战时工作重心才会发生变化。三是突发公共事件应对中角色的多样性。有些机构在某些突发公共事件应对中处于领导的地位，在某些突发公共事件应对中处于被领导的位置，在具体应急活动中发挥的作用不同，体现出多重角色。应急组织结构应急组织由众多不同性质的组织和个体构成，在内部可实现灵活的组合与拆分，形成针对不同类型、不同级别突发公共事件的独立应急机构。对外具有开放的体系结构，可形成更强的应急能力。应急组织结构——应急组织架构应急组织是以单元体为元素构成，每个单元体相当于一个独立的政府行政单位或社会专业应急组织，比如公安、消防、急救、防汛等，通过单元体构成针对各种类型突发公共事件应对的不同复合体。每个单元体与复合体都具有相同的组织结构形式，包含决策层、执行层、行动层三层结构，称之为基本结构。整个应急组织是一个模块化结构，可灵活组合与拆分。顾问团队决策层执行层决策机构执行机构常态机构专家小组执行部门1行动机构社会力量顾问团队决策层执行层决策机构执行机构常态机构专家小组主责部门顾问团队决策层执行层决策机构执行机构常态机构专家小组执行部门N行动机构社会力量行动机构社会力量行动层应急组织结构——基本结构描述基本结构是由决策机构、顾问团队、执行机构、专家小组和行动机构组成。执行机构包含常态机构,行动机构包含社会力量。决策层包括决策机构和顾问团队；执行层包括执行机构和专家小组；行动层包括行动机构。决策机构决策机构由政府各应急单位最高领导人挂帅，各部门负责人组成，是应对突发公共事件的领导机构，其主要职责如下：1、全面领导突发公共事件的处置工作；2、研究、制定、确定应对突发公共事件的重大决策；3、协调与其他应急组织的关系；4、确定突发公共事件应急响应工作的启动与结束。应急组织结构——基本结构描述顾问团队顾问团队由管理专家、业务专家、法律专家、社会专家等权威人士组成，为决策机构出谋划策，起参谋作用。其主要职责如下：协助制定城市公共安全应急法律法规以及相关政策和管理办法；为城市公共安全应急管理提供意见和建议；为决策机构提供重大应急事项决策方案；保持与外部其他相关专家和专业机构的联系。应急组织结构——基本结构描述执行机构执行机构由政府管理单位组成，贯彻落实决策机构做出的决定和决策，指挥应急队伍完成突发公共事件响应工作。其主要职责如下：指挥、部署、协调突发公共事件的处置工作；监测事态的发展状况，汇集有关信息及时向决策机构汇报；开展应急资源的配置、调动工作；收集应急活动与事件信息；处理与媒体报道、采访、新闻发布会等相关事务，保证报道的可信性和真实性。应急组织结构——基本结构描述执行机构——常态机构常态机构属于执行机构的一部分，是专职应对突发公共事件的机构，常态机构之间在业务上保持密切联系，形成稳定的组织系统。在平时状态，常态机构要做大量的突发公共事件预防、应急准备管理工作。其主要工作如下：研究、制定和贯彻落实应急法律法规、政策与管理制度；制定应急规划和应急预案；建设和完善应急组织体系；建立和完善应急运行机制；统筹规划和部署应急资源；监督政府部门应急培训和演练的实施；监测、汇集突发公共事件信息，及时通报相关单位做好准备工作；建设和完善应急运作平台；开展应急普及宣传教育和培训。在战时状态，常态机构将成为执行机构的核心，要做好突发公共事件的指挥、协调、监督、控制和处置工作，开展事后的评估、评价、总结、建议和奖罚工作。应急组织结构——基本结构描述专家小组专家小组由各领域的业务和技术专家组成，为执行机构制定具体的突发公共事件应对方案和措施。其主要职责如下：对突发公共事件进行识别、评估和风险评价；提出针对具体突发公共事件的处置方案和措施；协助制定处置突发公共事件的行动程序；参与处置突发公共事件的行动过程；为应急业务系统和应用系统的建设把关；为应急业务管理提供建议和意见。应急组织结构——基本结构描述行动机构行动机构由政府、社会团体、企业、公民、军队和医疗单位等组成，是突发公共事件应急响应的处置队伍。其职责如下：抢险与消防；救援与疏散；警戒与治安；医疗与卫生；消毒与去污等。在平时，行动机构要加强突发公共事件的应急准备、应急培训、应急训练和应急演练工作，大力开展应急宣传教育活动，强化社会公众的应急防范意识，提高他们的应急素质和能力。应急组织结构——基本结构描述应急组织结构——角色定位一般来讲，应急组织包括政府组织、非政府组织、营利组织和社会公众。在有些突发公共事件响应过程中，不仅有上述正规应急组织的行动，还会有支援应急组织的参与。这些支援应急组织可能来自其他政府组织、非政府组织、营利组织和社会公众，在某些情况下还涉及军队和国际性组织。下面将阐述正规应急组织中政府组织、非政府组织、营利组织和社会公众以及支援应急组织中的国际力量在应急活动中的角色定位。政府部门城市政府作为公共服务的提供者和公共事务的管理者，拥有其他组织不可比拟的大量社会资源，领导、组织全社会构建城市公共安全应急体系是责无旁贷、义不容辞的职责。毫无疑问，城市政府在整个应急活动过程中必定起着统帅与主力军的作用。应急组织结构——角色定位非政府组织由于应急活动涉及众多领域，城市政府不可能具备完备的资源满足对各式各样突发公共事件应对的要求，因此仅靠政府是难以全面做好应对突发公共事件的处置工作。非政府组织(NGO)可利用其拥有的优势，弥补政府在组织、人员和资源等方面的许多不足之处，在应急活动中发挥协助的作用。应急组织结构——角色定位营利组织营利组织是城市社会生产和经营的主体，拥有大量的物资、资金、人才和技术。在某些应急活动中，城市政府除调动所掌管的各种公共物资和资源进行突发公共事件处置外，还需要动用各种营利组织的资源，以支持政府应急活动的需要。绝大多数突发公共事件都会涉及一定的经营组织，这些组织必须具备一定的应急防范和救助能力，以便在应急状态下配合完成各种应急工作。营利组织在应急活动中发挥配合的作用。应急组织结构——角色定位社会公众社会公众是突发公共事件直接威胁的对象，他们既是受保护的对象，也是应急活动的积极参与者。社会公众可通过一定的社会组织和相应的渠道参与应急活动，也可通过城市政府组织的各种活动或项目参与应急工作。提高社会公众的应急意识是提升整个社会应急能力的关键。应急组织结构——角色定位国际力量随着全球经济一体化的发展趋势和信息技术应用的快速普及，“地球村”的时代已经来临，各种活动的国际性日显突出，相互之间形成更强的依赖性，造成你损我危、你好我荣的局面。因此，在应急活动中，要加强全球合作，增强彼此之间的理解和信任，利用国际力量和资源作为应对各种突发公共事件的一种有效补充方式。应急组织结构——角色定位应急组织设计应急组织不同于一般的组织结构，其设计分成两部分内容，第一部分内容是以复合体为对象的组织设计，第二部分内容是以单元体为对象的组织设计。应急组织在设计时既要适应一般的组织设计思想，还要考虑到其所具有的特征，以确保应急组织能够高效、灵活地运行，满足应对突发公共事件的活动要求。目标任务原则精简效率原则责权对等原则统一指挥原则分工与协作原则执行与监督分离原则应急组织设计——设计原则目标任务原则精简效率原则责权对等原则统一指挥原则分工与协作原则执行与监督分离原则应急组织设计——设计原则应急组织设计要以有效实现城市公共安全应急规划制定的目标和任务为出发点，对目标和任务进行分解和细化，形成各复合体、各单元体、部门和岗位的具体目标、任务、职责和权限，明确它们在应急组织体系中的位置、工作程序和沟通方式，确保各项任务的贯彻落实。目标任务原则精简效率原则责权对等原则统一指挥原则分工与协作原则执行与监督分离原则应急组织设计——设计原则应急组织设计不仅要明确每个复合体、单元体、部门和岗位的目标、任务与责任，而且要为完成任务赋予相应的权力，使权力和责任相匹配。同时，要谨防两种现象的发生：一是有责无权或权力过小可能导致应急责任无法履行，影响应急活动的有效开展；二是有权无责或责任过小，可能会导致不负责任的权力行使，给应急工作造成