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北京同略时代信息技术有限公司现代城市公共安全应急管理概论张沛2007年十月第八章现代城市公共安全应急管理工作过程北京同略时代信息技术有限公司一、综述二、应急管理工作系统三、应急管理工作过程第八章内容根据突发公共事件生命周期模型理论，现代城市公共安全应急管理工作（应对其潜伏期、爆发期、影响期和结束期四个阶段实施全过程综合性管理，形成由预防、准备、响应、善后和改进五个管理工作阶段组成的城市公共安全应急管理工作过程，并依据各管理阶段的具体要求，完成与之相适应的管理工作任务。综述——应急管理工作的定义应急管理工作服务于城市公共安全应急活动。应根据城市公共安全应急活动的需要，制定应急管理工作的目标、原则和内容，确保各项应急活动能够顺利和有效地开展。应急管理工作是指在各种法律、法规、标准和政策规定的范围内，按照管理职能的要求，依据应急规划与具体计划的部署，以应急运行机制为行动准则，在现有资源配备条件下，为达到对突发公共事件的有效处置而实施的具体管理活动。综述——应急管理工作的目标应急管理工作的目标是通过预防、准备、响应、善后和改进五阶段的具体管理活动，避免、减少和减缓突发公共事件的产生、发展、影响和危害，保护公共利益和公众财产与生命的安全，维持社会的和谐稳定，保障城市的持续发展。它应该是现实的、具体的、定量的和有效的目标。综述——应急管理工作的原则平战结合、预防为主依靠权威、专业处理法治为基、以人为本统一指挥、迅速响应社会动员、全面合作综合考虑、适度反应实事求是，信息公开综述——应急管理工作的原则平战结合、预防为主依靠权威、专业处理法治为基、以人为本统一指挥、迅速响应社会动员、全面合作综合考虑、适度反应实事求是，信息公开在突发公共事件应急管理工作中，应以预防为主，处置为辅。任何突发公共事件都有一个孕育和萌芽的潜伏阶段，预防就是要在这一阶段，通过一定的措施减少突发公共事件的发生，避免突发公共事件爆发后造成的巨大危害，节省大量的人力、物力和财力开销。而处置是一种事后的做法，突发公共事件造成的损失和危害已经产生，问题的关键是如何减少危害的扩散和蔓延。从此种意义上讲，预防是应急管理工作中最关键的环节。但这并不说明处置工作不重要，有些突发公共事件在目前社会发展状况下是难以避免的。所以既要抓好平时的突发公共事件预防工作，又要做好战时的突发公共事件处置工作，做到平战结合。综述——应急管理工作的原则平战结合、预防为主依靠权威、专业处理法治为基、以人为本统一指挥、迅速响应社会动员、全面合作综合考虑、适度反应实事求是，信息公开所有应急活动都要在法律法规体系规定的范围之内进行，应急管理工作的有效开展既要受到法律法规体系的制约又要受到法律法规体系的保障。在突发公共事件应对中，各项管理工作要依法行事，任何组织和个人不得超越法律赋予的权限滥用权力，必须全力履行法律赋予的职责。同时，各项应急管理工作都应服务于公众利益高于一切这一崇高目标，不论是法律法规的制定，还是价值观的选择，都要将公众的生命和财产、公共的利益放在第一位，细心维护公民的基本权利，确保以人为本思想的具体落实。综述——应急管理工作的原则平战结合、预防为主依靠权威、专业处理法治为基、以人为本统一指挥、迅速响应社会动员、全面合作综合考虑、适度反应实事求是，信息公开现代城市所面临的突发公共事件，往往具有很强的突发性，其发展速度极快，危害严重，波及范围很广，有些会产生连锁灾难反应。因此，在突发公共事件应急响应过程中，必须实行统一领导、统一指挥，保证各项应急活动协调一致，在最短的时间内做出正确的反应，包括迅速到达事件现场、迅速布置应急措施、迅速上报事态信息以及迅速调集所需的人力、物力和财力资源。只有这样，才能在突发公共事件的处置中占据主动地位，否则就会处于十分被动的境地，由此造成的损失也会成倍、成百倍、甚至成千倍地增加。在很大程度上应急响应时间的长短将直接决定应急管理工作的成效。综述——应急管理工作的原则平战结合、预防为主依靠权威、专业处理法治为基、以人为本统一指挥、迅速响应社会动员、全面合作综合考虑、适度反应实事求是，信息公开应急活动的成效是衡量应急管理工作效果的最好评判标准。在面对各种各样的突发公共事件时，如果没有全社会的积极参与和大力支持，单纯依靠城市政府的力量和资源是很难解决所有问题的。因此，必须调动全社会的力量和资源，建立与社会组织、周边地区和国际力量的全面合作，疏通公众参与渠道，齐心协力共同应对突发公共事件。只有这样，才能取得良好的应急活动成效，使应急管理工作满足应急活动的要求。综述——应急管理工作的原则平战结合、预防为主依靠权威、专业处理法治为基、以人为本统一指挥、迅速响应社会动员、全面合作综合考虑、适度反应实事求是，信息公开突发公共事件对未来会产生很多不确定因素，必须及时采取有力措施，使之得到有效控制。否则，其危害可能会波及其他相关领域，对社会安定、金融稳定、经济发展、政治外交等构成冲击。因此应急管理工作必须综合考虑问题，既要考虑战术上的处置，同时也要考虑形势的应对，使突发公共事件得到满意的解决。同时，在综合考虑的基础上，根据事态的发展状况，依据分类分级的要求，做出符合实际的适度反应，谨防扩大化处理；否则，不仅会造成不必要的资源浪费，而且有时会适得其反，影响突发公共事件的处置，使事态扩大化。综述——应急管理工作的原则平战结合、预防为主依靠权威、专业处理法治为基、以人为本统一指挥、迅速响应社会动员、全面合作综合考虑、适度反应实事求是，信息公开突发公共事件形形色色，引发的问题多种多样，在应对和响应过程中，要充分依靠和发挥权威人士的作用和力量，包括专家、学者、领袖等，用科学的知识、精湛的技术、广泛的号召力，使各种突发公共事件得到妥善处置。比如，在抗洪抢险中要充分发挥水利专家的作用，在火灾中要充分发挥消防专家的作用，在核事故中要充分发挥核专家的作用，在民族冲突中要充分发挥部落领袖的作用等。这样，可大大减少突发公共事件造成的各种危害和负面影响。综述——应急管理工作的原则平战结合、预防为主依靠权威、专业处理法治为基、以人为本统一指挥、迅速响应社会动员、全面合作综合考虑、适度反应实事求是，信息公开对待突发公共事件要有实事求是的态度。应急管理工作应确保各有关组织和人员对突发公共事件的发生、发展、影响和处置作如实的报告和信息公开。对突发公共事件的瞒报、谎报和拖报，不仅会延误、甚至会丧失应对突发公共事件的有利时机，造成更大的危害和付出更高的代价，而且会导致各种流言漫布，误导公众，造成人心不安和社会恐慌，直接影响突发公共事件的应急处置工作。综述——应急管理工作的划分按照管理的职能，可分为计划、组织、领导和控制四大要素管理工作按照管理的内容，可分为应急资源管理、应急信息管理、应急平台管理等专项管理工作按照工作的性质，可分为预防、准备、响应、善后和改进五个阶段的管理工作按照工作的状态，可分为常态管理工作和非常态管理工作。综述——应急管理工作需要注意的问题要注意多临时应变、少整体规划的问题要注意多事件处理、少综合管理的问题要注意多政府应对、少社会参与的问题要注意多单兵作战、少分工协作的问题综述——应急管理工作需要注意的问题要注意多临时应变、少整体规划的问题要注意多事件处理、少综合管理的问题要注意多政府应对、少社会参与的问题要注意多单兵作战、少分工协作的问题随着城市规模的不断扩大和现代化程度的不断提高，城市突发公共事件发生的频次在增加、危害的程度在加剧，新的和以前从未遇到的突发公共事件不断出现，那种水来土掩、兵来将挡的应急管理方式已不能适应形势发展的要求。临时应变看似灵活，但如果缺乏整体规划和长远考虑，哪里有事往哪里去，穷于应付，是不能从根本上解决问题的。其实，应急管理工作是一项常抓不懈的管理工作，容不得丝毫的马虎与疏漏，应做好长远的规划工作，建立稳定的公共安全应急体系，不断提升城市整体的应急能力。综述——应急管理工作需要注意的问题要注意多临时应变、少整体规划的问题要注意多事件处理、少综合管理的问题要注意多政府应对、少社会参与的问题要注意多单兵作战、少分工协作的问题尽管事件处理工作是非常重要的，是控制突发公共事件的手段，但它只是应急管理工作响应环节的一部分，应急管理工作还包括预防、准备、善后、改进以及其他响应部分的管理工作。重视应急处理，忽视应急综合管理是应急管理工作的一大忌，应该彻底摒弃。实际上，在突发公共事件生命周期的每一个阶段，都可以采取不同的管理措施对突发公共事件进行处置，避免是第一目标，减少是第二目标，减缓是第三目标，应急管理工作应朝着第一目标的方向努力。综述——应急管理工作需要注意的问题要注意多临时应变、少整体规划的问题要注意多事件处理、少综合管理的问题要注意多政府应对、少社会参与的问题要注意多单兵作战、少分工协作的问题目前，社会对突发公共事件的处置要求越来越高，不仅响应速度要快、处置时间要短，而且要影响小、损失少。大多数突发公共事件需要多部门联合处置，那种单兵作战，缺乏部门分工协作的应急管理模式应该尽快打破，建立组织之间、部门之间、政府与社会之间、地区之间、国际之间的应急合作机制，以强化城市的应急处置能力。综述——应急管理工作需要注意的问题要注意多临时应变、少整体规划的问题要注意多事件处理、少综合管理的问题要注意多政府应对、少社会参与的问题要注意多单兵作战、少分工协作的问题长期以来，政府作为公共事务的管理者和公共服务的提供者，许多城市政府几乎大包大揽所有事务，应急管理工作亦不例外。在众多突发公共事件处置中，政府已意识到单凭政府的力量难以做好应对各种突发公共事件的管理工作，必须借助社会力量，共同参与应急管理工作，依靠社会的资源，凭借相互的支持，构筑强大的突发公共事件响应网络。综述——应急管理工作过程的含义从空间的角度看，应急管理工作是由众多的具体工作内容组成；从时间的角度看，应急管理工作又是由一系列具体的管理活动构成。在空间和时间两个维度上众多的具体工作内容与一系列的管理活动构成了应急管理工作过程。首先，应急管理工作过程应该是一个连续过程，使应急管理工作能够持续、稳定地向前推进，直到实现既定的目标；其次，它应该是一个和谐的过程，使各项应急管理工作相互匹配，协调一致，共同维系城市公共安全；第三，它应该是一个应变的过程，在应急管理工作推进过程中，能够不断地进行自我调节，以适应外部环境因素的变化。应急管理工作过程是指按照设定的工作内容和既定的程序，以一定的顺序和排列，在时间和空间范围内对应急管理工作的展开过程，它包含预防、准备、响应、善后和改进五个阶段的管理工作。应急管理工作系统——应急管理工作模式时间空间构成预防准备响应善后改进预防准备响应善后改进预防准备响应善后改进预防准备响应善后改进预防准备响应善后改进应急管理工作系统——应急管理工作模式由预防、准备、响应、善后和改进五个阶段的应急管理工作构成，它们在空间范围内达到完全覆盖，在时间范围内连续延伸，形成不断循环的应急管理工作过程。在实际工作中，针对具体的突发公共事件而言，这五个阶段的应急管理工作有先后顺序之分，而且相互之间往往存在着一定的重叠，不会有明显的分界线，但这并不影响各阶段应急管理工作所具有的不同管理目标和管理形式以及管理方法。撇开具体突发公共事件，就城市公共安全应急体系而言，五个阶段的应急管理工作不再有先后顺序之分，某几个阶段的应急管理工作甚至五个阶段的应急管理工作有可能同时并存于整个时间和空间之中。应急管理工作系统——应急管理工作状态日常状态预警状态处置状态工作完善宣传教育应急演练检测监查事态监测预警通知处置准备舆论疏导信息收集指挥调度资源调动事件处置常态非常态应急管理工作系统有常态和非常态两种工作状态之分，非常态应急管理工作又可分为预警和处置两种工作状态。常态包括预防、准备、善后和改进四阶段的应急管理工作，非常态包括响应阶段的应急管理工作。应急管理工作系统——应急管理工作状态对特定的突发公共事件而言，常态与非常态应急管理工作交互进行。一般来讲，常态工作时段要长于非常态工作时段，在特定时间内或特殊时期，有可能非常态工作时段要长于常态工作时段