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北京同略时代信息技术有限公司现代城市公共安全应急管理概论张沛2007年十月第四章现代城市公共安全应急规划北京同略时代信息技术有限公司现代城市公共安全应急规划体现代城市公共安全应急规划是应急管理中最重要的一项工作，是一切应急管理工作的出发点。如果没有应急规划，应急活动将是盲目的和无序的，其结果只能是穷于应对，顾此失彼，社会公众的利益难以保证，影响城市的整体发展。因此，只有在做好应急规划的基础上，才有可能有目的地开展应对突发公共事件的各种应急活动，保障城市的公共安全，维持社会的稳定，推动城市全面可持续发展。本章所指应急规划是战略层次的规划，而非具体的应急行动计划。一、应急规划概述二、应急规划的编制第四章内容应急规划概述应急规划是依据城市整体发展规划，结合城市公共安全的具体要求，以城市公共安全应急管理目标为核心，在全面分析城市现状和充分预计未来发展的基础上，对城市公共安全应急活动做出的战略部署，以及为实现目标所制定出的各种战略方案和战略实施方案。应急规划概述——应急规划的定义应急规划是依据城市整体发展规划，结合城市公共安全的具体要求，以城市公共安全应急管理目标为核心，在全面分析城市现状和充分预计未来发展的基础上，对城市公共安全应急活动做出的战略部署，以及为实现目标所制定出的各种战略方案和战略实施方案。[1]朱恒顺.我国紧急状态法制建设的基本思路.宪政手稿，2003（1）[2]冯威，薛梅.紧急状态法制体系构建.山东大学学报，2004（3）[1]朱恒顺.我国紧急状态法制建设的基本思路.宪政手稿，2003（1）[2]冯威，薛梅.紧急状态法制体系构建.山东大学学报，2004（3）全局性高瞻性远瞻性应急规划概述——应急规划的特征应急规划关注的是如何通过城市公共安全应急体系内部各要素的有机整合与结合，使应急体系在应急活动中发挥出最佳的效能，体现出的是全局观和整体性。由于参与应急活动的组织众多，不仅有政府部门，还有社会团体、营利组织和城市公民，有时会有军事力量和国际性组织的参与，在许多情况下，各方的局部利益与总体利益并不能保持完全的一致，有时甚至会产生冲突和矛盾。因此，要求局部利益服从整体利益，个体利益服从集体利益。应急规划的高瞻性是从空间的角度考虑，对城市公共安全应急活动要通过全局观的视野，进行统筹谋略和统一安排。既要考虑到应急体系内部的状况，将系统作为一个有机整体来对待，同时还要考虑各种环境、条件和制约因素，将系统放置于有环境背景情况的一个更大的系统中来看待。应急规划的远瞻性是从时间的角度考虑，通过对城市公共安全未来情况的预测，以及发展的需要，保证城市公共安全应急体系能够在一个相对比较长的时间内具有最佳的整体效能。一方面要考虑体系和环境的动态变化，使系统与环境相匹配，充分发挥其效能。另一方面要考虑体系和环境的进程连续，使系统和环境协调，保持一致的步调。应急规划概述——应急规划的分类应急规划是由一系列规划组成，包括总体应急规划、专项应急规划、分区应急规划和分区专项应急规划。总体应急规划总体应急规划是针对城市整体公共安全应急活动的纲领性文件，全面、系统地反映城市公共安全应急管理工作的思路，从宏观上把握应急工作的发展方向，并作为制定其他应急规划的基础。由城市政府应急管理部门牵头，组织社会有关单位、专家和公众代表共同制定总体应急规划，经城市最高权力机构批准，以政府令的形式颁布实施。应急规划概述——应急规划的分类专项应急规划专项应急规划是根据总体应急规划的要求，按照应急管理对象的性质，就城市公共安全应急的某一方面内容所制定的应急规划，是作为这一方面应急活动的进一步部署和落实。比如公共安全建设规划、应急运行管理规划、应急运作平台建设规划、应急技术研发规划、应急资源配置规划、应急宣传教育规划等。应急规划概述——应急规划的分类分区应急规划分区应急规划是根据总体应急规划的要求，以应急管理行政划分区域或城市某些特殊区域的政府为主，针对本区域所制定的整体应急规划，为本区域公共安全应急活动的开展提供指导。分区应急规划与总体应急规划在规划的内容和形式上基本保持一致，只是在规划的范围上有所不同。应急规划概述——应急规划的分类分区专项应急规划分区专项应急规划是根据分区应急规划和专项应急规划的要求，就区域公共安全应急的某一方面内容所制定的应急规划。分区专项应急规划与专项应急规划相比，同本区域的具体情况结合更为密切，在部署和落实上更为具体。。应急规划概述——应急规划的分类应急规划概述——应急规划的作用指导应急活动工作的开展提供应急活动协调的依据缓解未来变化产生的冲击实现应急资源配置的优化指导应急活动工作的开展应急规划概述——应急规划的作用应急规划从战略的角度对城市公共安全应急活动的宗旨、目标、定位、战略、任务、计划、行动和资源八个方面进行设计，涵盖了与应急活动相关的所有组织、单位、部门和公众，对应急工作内容进行了统筹规划和统一部署，成为城市公共安全应急活动开展的纲领性文件。作为地方法规的一部分，所有组织、单位、部门和公众必须根据应急规划的内容制定具体的应急工作计划，开展相应的应急活动。提供应急活动协调的依据应急规划概述——应急规划的作用为实现应急活动的宗旨与目标，必然要进行大量的应急预防、准备、响应、善后和改进管理工作。由于各项应急活动都是由多个部门在不同时间和空间范围内共同协作进行的，为保证相互之间能够配合默契、步调一致、协调作战，实现共同的目标，需要进行部门、工作、资源、事务等方面的大量协调工作，因此，必须要有一个整体的安排和统一的规划，而应急规划恰恰充当了这一角色，为所有部门开展应急活动的相互协调提供了依据。缓解未来变化产生的冲击应急规划概述——应急规划的作用随着全球经济的一体化和政治的多元化，城市面临着突发公共事件威胁与日俱增，潜在的风险也越来越大。可以说，应急规划既是规划也是应对措施，通过提前做好应对未来突发公共事件的预防和准备工作，可有效地避免在应急活动过程中的盲目性和主观随意性，可避免、消除、减少突发公共事件造成的巨大损失和各种负面影响，大大降低对社会所带来的冲击，保护经济和社会持续稳定发展。实现应急资源配置的优化应急规划概述——应急规划的作用为使应急活动高效地进行，需要配置大量的人力、物力、财力和其他资源，这些资源是应急活动得以正常进行所必需的基本保障。如果所需资源不能及时提供或者数量不足，都会导致应急活动的力度不够，贻误战机，造成不可挽回的损失。如果资源配置过剩，则会导致资源的积压，造成资金的占用，出现资源的浪费。应急规划是对全社会的应急资源实施统筹规划，最大程度地避免应急活动中的资源重复、等待、冲突等各种无效活动，实现资源的有效配置，达到活动的合理安排，从而提高应急活动的工作效率。。应急规划的编制应急规划应与城市经济发展、资源规划、环境保护、法制建设、社会基础设施建设相适应，应纳入城市国民经济和社会可持续发展战略规划之中。同时，为实现应急规划的目标和战略，必须对资金投入和资源配置等方面进行精心设计。应急规划的编制——应急规划的基本要素应急规划的构成是指规划中所包含的构成要素及其内涵。一个完整的规划，从抽象到具体一般由宗旨、目标、定位、战略、任务、计划、行动、资源八种基本要素组成。宗旨资源行动计划战略任务目标定位宗旨宗旨又称为目的或使命，是城市公共安全应急活动理念、态度和价值观的体现。由于每个城市所处的地理环境不同，有着不同的地域文化，经济发展水平也各不相同，加之宗教信仰等方面的差异，每个城市公共安全应急活动的宗旨不尽相同，但都要体现保护公民生命和利益，减少社会财产损失，保持社会稳定，维持经济发展的思想。应急规划的其他要素都要紧紧围绕其宗旨进行展开。应急规划的编制——应急规划的基本要素目标城市公共安全应急活动的目标是其宗旨的具体化和数量化，也是将抽象转化为具体的过程，形成可实现的战略目标。目标的制定应与城市发展、城市文化、生活水平、经济基础、人口结构等相一致，与城市突发公共事件的现状相吻合，避免空洞的、不切实现的目标，但同时也要避免制定的目标要求过低，不能有效地保护社会公众和国家的利益。应急规划的编制——应急规划的基本要素定位城市公共安全应急活动的定位是在宗旨和目标确定之后，根据城市整体发展状况，结合城市公共安全的具体情况，同其他城市公共安全应急活动相比较，而确定的在城市活动中的重要程度，也可以说是在城市活动中的角色定位。由于城市发展、地域文化、生活水平、经济条件、人口结构存在着一定的差异，因此在城市之间公共安全应急活动会体现出不同的重要程度，而且同一城市在不同的发展阶段城市公共安全应急活动的重要性也会有所不同。应急规划的编制——应急规划的基本要素战略城市公共安全应急活动的战略是为达到城市公共安全应急活动所制定的目标，对所采取行动和利用资源的总体筹划。应急规划中涉及的战略要素是指为实现既定目标而制定的战略思想，是规划由抽象概念向具体可操作过渡的桥梁。应急规划的编制——应急规划的基本要素任务城市公共安全应急活动的任务是为实现城市公共安全应急活动的宗旨和目标，依据城市公共安全应急活动的定位，在已确立的战略思想指导下，对城市公共安全整体应急活动内容的部署和安排，也就是通过做哪些事情，才能实现既定的目标，达到战略的要求。应急规划的编制——应急规划的基本要素计划应急规划中涉及的计划要素是比较狭义的，仅指为完成任务所做出的各种安排，可按时间顺序对必要的应急活动和任务进行排列。计划要素对时间的引用不同于一般的具体计划，相对而言比较宽泛，不以时间点而以时间段作为衡量。应急规划的编制——应急规划的基本要素行动应急规划中涉及的行动要素指的是方案，说明通过怎样的步骤、采用何种方式、采取什么手段实现应急规划中的任务和计划。其行动不同于一般的具体计划，比较概括，不做深入细化。应急规划的编制——应急规划的基本要素资源为实现城市公共安全应急活动的宗旨、目标，达到定位和战略的要求，根据任务、计划、行动的内容，对人力、物力、财力等资源方面进行部署和配置，为上述工作的开展提供保障。应急规划的编制——应急规划的基本要素完整性指导性前瞻性合法性适应性编制应急规划需要考虑的内容很多，要同城市的整体发展规划相一致，与城市公共安全规划相吻合。应急规划的编制——应急规划的编制原则[1]朱恒顺.我国紧急状态法制建设的基本思路.宪政手稿，2003（1）[2]冯威，薛梅.紧急状态法制体系构建.山东大学学报，2004（3）完整性指导性前瞻性合法性适应性应急规划完整性包括两方面的内容。一是问题考虑要充分，分析要合理，内容要全面。由于城市突发公共事件来自社会的各个领域，应急活动范畴涉及社会的方方面面，应对突发公共事件不再仅仅是政府的职责，而是整个社会和每一个公民的义务。因此，应急活动是一项复杂的、巨大的社会系统工程问题。首先，要对城市面临潜在和明显的突发公共事件作全面的调查、分析和归类，对城市的应急活动状况和存在问题进行分析和总结。其次，根据城市公共安全应急规划的目标，统筹规划和合理安排应急活动所需的资源。再次，从发展的角度，以动态的和连续的观点，全面规划应急活动的内容，使之相互协调和同步发展。二是结构要科学，脉络要清晰。应急规划是由一系列的应急子规划组合而成，必须要按照规范和科学的方法进行编制，只有这样，才能保持整体的一致性，避免相互之间产生矛盾。应急规划的编制——应急规划的编制原则[1]朱恒顺.我国紧急状态法制建设的基本思路.宪政手稿，2003（1）[2]冯威，薛梅.紧急状态法制体系构建.山东大学学报，2004（3）完整性指导性前瞻性合法性适应性应急规划的指导性是不言而喻的，但要做到有指导性就是另一回事。规划是为应急活动开展提供指导，引导应急活动朝着有利于应急规划目标实现的方向发展，使应急活动能够保持相互协调。但应避免两种情况的发生：一是过于简洁，只讲大的原则，浮于形式，无法向下过渡，无法形成具体的实施方案；二是过于追求详尽，将具体实施的内容也考虑在内，失去了规划的指导意义。应急规划的编制——应急规划的编制原则[1]朱恒顺.我国紧急状态法制建设的基本思路.宪政手稿，2003（1）[2]冯威，薛梅