公共服务的市场化与公私合作

公共服务的市场化与公私合作陈振明2006年8月18日，深圳厦门大学公共事务学院院长、教授教育部“长江学者”特聘教授讲授提纲一、公共服务提供机制及方式的类型（一）什么是公共服务（二）公共服务提供机制的基本类型（三）公共服务提供的主要方式（市场化工具）二、公共服务提供主体的扩展：依次出现的三种模式三、政府与市场：公共服务提供的公私合作四、政府与第三部门：创造新的伙伴关系五、“第四域”：事业单位与公共服务一、公共服务提供机制及方式的类型（一）什么是公共服务？•公共服务不是“在政府权限中寻求证实自身存在的理由，而是在为公民服务的需求中寻求其合法性。”•公共服务是指政府运用其权威资源，根据特定的公共价值（如权利、慈善和正义等），通过公共政策回应社会需求，使最大多数的人得到最大的福利。•公共服务与公共物品概念的联系和区别。公共服务的一个分类框架一级标准二级标准类型示例服务涉及主体的数量全部民众普遍性服务户籍管理部分民众局部性服务弱势群体扶持、就业服务涉及关系的性质权利服务供给性服务卫生防疫、义务教育义务限制管制性服务公共安全、环保服务提供的产品形式无形服务制度性服务信息披露制度、产权制度有形产出产品性服务基础设施服务需求的频率程度持续需要经常性服务交通秩序、食品监管特殊情形特殊性服务危机管理服务交换的价值规则市场价格交易性服务文化消费（剧院）机制类型权威机制市场机制志愿机制混合机制政府干预程度高低低中政府制度要求全面控制制度引导性制度引导性制度弹性制度结构主要机制举例公共事业、公共企业、管制使用者付费家庭与社区非营利组织信息与规劝、多中心混合服务范围普遍性服务限于付费者限于特定地区或目标混合（二）公共服务提供机制的基本类型公共服务提供机制的基本类型1．公共服务的市场提供（1）市场化供给的内涵•美国著名学者萨瓦斯（E.S.Savas）的观点•美国著名学者萨拉蒙（Lester.Salamon）的观点（2）市场提供公共服务中存在的问题及解决方法•在合适的条件和制度安排下，私人其实是有可能有效地或者至少是有可能提供一部分公共物品的。解决公共物品私人供给问题的两个基本思路：一是从排他性技术入手，从而真实地显示消费者的实际消费量；二是从制度安排入手，使消费者的消费与收费尽量地接近。•罗纳德·科斯（R.Coase）、哈罗德·德姆塞茨（H.Demsthez）、詹姆斯·布坎南（J.Buchanan）等人的研究成果2．公共服务的自主供给•第三部门供给•社区供给•志愿供给•私人供给是一种特殊的供给方式，是从主体的角度对此进行界定。私人供给的途径可以是自愿的，也可以是市场的。公共物品的性质随着市场化程度的提高和技术手段的进步而变得模糊。私人供给公共物品有完全私人供给，私人与政府联合供给、私人与社区联合供给三种形式。3．公共服务的合作提供机制•“政府失灵”、“市场失灵”、第三部门的兴起、治理理论的发展使公共服务的合作供给成为最优的选择，虽然这些主体作用的机制和方式各不相同，但是它们之间的协作和配合可以使公共服务的供给更有效率。•埃莉诺·奥斯特罗姆（E.Ostrom）的研究成果•治理理论（govenance）、微观经济学的理论贡献（三）公共服务提供的主要方式（市场化工具）•公共服务提供方式也就是政府工具或政策工具。加拿大学者霍莱特和拉梅什（M.Howlett&M.Ramesh）就曾将政府工具分为三大类：•强制性工具•志愿性工具•混合性工具•美国学者奥斯本（D.Osboren）和盖布勒（T.Gabler）曾经用“政府箭袋里的36支箭”来形容公共服务的主要提供方式。传统类建立法律规章和制裁手段、管制和放松管制、进行监督和调查、颁发许可证、税收政策、拨款、补助、贷款、贷款担保、合同承包创新类特许经营、公私伙伴关系、公共部门之间的伙伴关系、半公半私的公司、公营企业、采购、保险、奖励、改变公共投资政策、技术支持、信息、介绍、志愿服务者、有价证券、影响费、催化非政府行动、召集非政府领导人开会、政府施加压力先锋派种子资金、股权投资、志愿者协会、共同生产或自力更生、回报性安排、需求管理、财产的出售交换、重新构造市场•萨拉蒙（Lester.Salamon）等人在《政府工具》一书中的治理工具分类及其特征。政府工具物品/行动工具供给系统直接行政物品或服务直接提供政府当局社会管制禁止规则政府当局或管制者经济管制公平价格进入和比率控制管制委员会合同物品或服务合同和现金给付商业和非营利组织拨款物品或服务付款或现金支付下级政府和非营利组织直接付款现金贷款政府当局贷款担保现金贷款商业银行保险保护保险政策政府当局税式支出现金和激励税收税收系统收费，用者付费财务罚款税收税收系统债务法社会保护侵权法法院系统政府公司物品或服务直接提供或贷款准公共机构凭单制物品或服务消费补贴政府当局•本人曾经将常用的市场化工具分为如下7种：•民营化（私有化）•使用者付费•合同外包•委托-代理•分散决策•产权的交易与变更•内部市场二、公共服务提供主体的扩展：依次出现的三种模式1．公私部门提供公共服务的垂直分隔模式政府部门私人部门公益利润公共服务提供的垄断者、指挥者公共服务提供的配合者（尚未分化，低度发展）2．公私部门提供公共服务的水平互动连续体模式政府部门生产者私营部门生产者国有化民营化政政政合补凭特自志自府府府同助单许由愿我服间出承经市服服务协售包营场务务议3．公共服务可供部门的三元混合模式公共服务可供部门的类型政府部门（第一部门）民间部门市场竞争、交易关系（第二部门）第三部门家庭、亲朋、邻居（非正式部门）社区组织、公益团体等志愿组织（正式部门）公共服务可供部门的三元混合模式公共服务营利化政府部门私营部门公益利润第三部门志愿公共服务非营利化政府部门、志愿性部门与非营利部门在提供公共服务上的结构差异比较项目政府部门志愿性部门营利性部门哲学正义慈善利润代表性多数少数所有者与管理者服务的法律基础权利赠与用者收费财源税收捐赠、收费、辅助顾客付费功能的决定法律规定团体抉择所有者与管理者决定决策权威来源立法机关章程与细则授权的董事会所有者负责对象选民董事会及赞助者所有者服务范围全面性限于某地区或意识形态限于付费者行政结构大规模官僚组织小规模官僚组织独立运作的市场机构三、政府与市场：公共服务提供的公私合作（一）合作预设：公共服务的“安排者”与“生产者”分离公共服务的集体消费单位与生产单位集体消费单位（公共服务安排者）生产单位（公共服务供给者）一般来说，它是一个表达和综合其选民之需求的政府可能是一个政府单位、私人的营利性企业、非营利性的机构或者自愿协会拥有强制性的权力来获得资金以支付其公共服务费用，并观者消费模式综合生产要素并未特定的集体消费单位生产物品向生产公益物品的生产者付费从集体消费单位获得支付以生产公益物品收集用户意见，并监督生产单位的绩效向集体消费单位提供有关成本以及生产可能性的信息政府部门获得公共服务的选择一个政府作为集体消费单位通过如下途径获取公共服务（1）经营自己的生产单位例子：一个城市自己拥有消防或者警察机构。（2）与私人公私签约例子：一个城市与一个私人企业签约提供扫雪。接到维修或者交通灯保养服务。（3）确立服务标准，让每一个消费者选择私人承包商，并购买服务例子：一个城市签发许可证提供出租车服务，或者拒绝垃圾收集公私来清扫垃圾。（4）向家庭签发凭单，允许他们从任何授权供给者购买服务例子：管辖单位签发食品券、租用凭单或者教育凭单，或者建立医疗补助项目（5）与另外一个城市政府单位签约例子：一个城市政府，从县政府那里购买税收估算和收集服务，从特别卫生区那里购买污水处理服务，从邻近城市的学校董事会那里购买特别架起教育服务。（6）某些服务由自己生产，其他服务则从其他管辖单位或者私人企业那里购买例子：一个城市有自己的巡逻警察力量，但从县行政司法长官那里购买实验室服务，与若干邻近的社群一起共同承担共用的调遣服务，向私人急救公私付费提供紧急医疗运输服务。公共服务提供的市场导向策略光谱图国有化市场化政府经营抵用券赋税与补助使用者付费BOT委托外包创设财产权自由化（二）政府与市场之间：业务分工与合作过程不同物品和服务的排他和消费特征·市场购买（食品、衣服·湖里的鱼·矿藏、海鱼、空气住房、瓶装水）·开放的牧场·整形外科手术·乡村垃圾搬运·高等教育·江、河、湖·出租车·医疗保健·酒店、饭店·初等教育·街道停车宗教·停车场·城市区垃圾搬运·邮件快递·城市中心公园·消防·保险·公共交通·治安巡逻·剧院、体育场、图书馆·国家森林公园·卫生防疫·灯塔·建筑物品监控·电话、自来水·监狱·有线和卫星电视·天气预报·国防和广播电视个人消费共同可收费物品和服务公益物品和服务私人物品和服务可行排他不可行共享物品和服务随着行政管理能力和国内资本市场日益成熟，融资的可选方案增加在一次性项目中使用项目融资技术（BOT）国内银行与专业基础设施金融机构的改革国内信用等级评定和风险保险扩大了结构性储蓄和债券融资的使用范围较高经济发展和行政管理能力较高较低国内资本市场的发育三、政府与第三部门：创造新的伙伴关系（一）第三部门的兴起：公共服务提供的新途径•作为公共服务的供给主体之一，非营利组织在公共领域(教育、科研、医疗卫生、社会服务、慈善活动)以及文化娱乐等社会领域提供服务上发挥着重要作用，日益成为公众参与社会发展、决策等事务的主要渠道之一。•非营利部门介入公共服务输送领域的理由：•政府失灵理论•契约失灵理论•第三部门理论(或第三方管理理论)（二）政府与第三部门的合作分工与关系构建1．合作分工•非营利组织主要专注于工业化过程产生的各种社会问题，如失业、老龄化、贫困群体、社会不平等、妇女问题、儿童问题等。2．关系构建•在公共服务提供中，非营利组织和政府部门之间存在以下交换关系：•资源交换•政治互赖•可以根据“服务的财务与授权”和“实际的服务输送者”这两个层面来勾画政府出四种政府与第三部门在提供公共服务上的合作关系模式：模式功能政府主导双元模式协力模式非营利组织主导经费提供者政府政府与非营利组织政府非营利组织服务提供者政府政府与非营利组织非营利组织非营利组织五、“第四域”：事业单位与公共服务•在我国，第四域是由社会公共服务运营机构（事业单位）组成的领域。•我国的事业部门曾经覆盖了相对于“政府”和“市场”而言的广泛领域，除了政府机构和企业之外，几乎所有的社会组织都被纳入“事业单位”的范畴。而在欧美国家，“政府”和“市场”之外的公共服务主要由非政府部门完成。可以说，事业单位所提供的公共服务在我国占有举足轻重的地位。必须对其公共服务输送角色进行更明确的界定，梳理清楚它与其他部门的分工合作关系。（一）事业单位：分类结构与功能差异•行政管理类事业单位•公益类事业单位•中介类事业单位•经营类事业单位（二）政府和事业单位：合作基础与分工体系1．政府与事业单位的合作基础•政府供给公共物品有以下几种形式：•单纯地无偿地直接拨付资金•政府采购民间力量生产的公共物品•政府补助•政府不一定直接支付资金，而是采取提供物资的方式或优惠政策的方式，鼓励非政府力量参与公共物品供给。•在第二、三、四种供应方式中，政府介入的程度逐渐变浅，非政府力量成为公共物品生产甚至投资的主体，具体的服务提供则更多转移到非政府部门。2．政府和事业单位的有效分工•公共服务提供机制中政府和事业单位的有效性分工实质就是政府承担必要的公共服务提供职能和公共行政责任，弥补市场失灵，而通过事业单位的介入，可以分摊政府部门在公共服务一些领域的成本，解决运行效率低的问题，同时避免政府失灵的发生，提高社会参与度。•政府部门与行政类事业单位，主要还是职能责任上的从属关系，这类事业单位仍然扮演着政府部门的部分角色。•对于公益类事业单位和中介类事业单位，政府部门主要是进行责任委托，提供公共服务产出的资源供应与政策支持，并且监督这两类事业单位在公共服务提供中的行为，避免公民的权益受到损害。•对于经营类事业单位，政府部门可以采取同私益部门类似的方式，通过合理政府工具的选择和使用，降低公共服务提供的外部性，以市场机制丰富公共服务的种类，提高公共