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1公共广播电视的钱、人与问责：多重模式，兼论中国传媒改革（下）ModelsofFinance,EconomicsofScaleandAccountabilityofPublicServiceBroadcasting：lessonsforreformingmediainChina《新聞大學》2011年12月，頁….。冯建三FengJian-san（台湾政治大学新闻系，台湾）[摘要]:本文考察欧洲、北美、亚洲及澳洲的公共广播电视，指其在各国诞生的条件与性质，虽很重要，惟后天三大面向的演变，更称关键。一是财政收入的来源及多寡，二是经营团队的产生方式，以及员工数量。第三，公共广电是公共文化服务体系的核心，既已通过政策规划而取得营运资源，则必须通过特定机制(指市场表现良窳、受众参与及信息公开程度)，以求对公民与社会负责。最后，依据这些析辨，作者主张，在公有产权的基础下，承袭但又创新的财政与内容流通模式，可以是改革中国传媒的优先选项。[关键词]:公共广播电视；财政来源组织规模；问责；中国传媒改革[中图分类号]：G229[文献标识码]：A问责公广：信息透明、受众参与、公信力与收视率(质)PSB以什么方式对社会负责？本文提议评估PBS的四项表现：(1)信息透明度；(2)受众参与；(3)公信力，包括记者形象；(4)市场表现，包括收视占有率，以及收视质评价。除对比各类PSB在前举四面向的表现，公私广电的比较亦当纳入，分作三个层次，(1)洲与洲：美国与欧洲，前者私有为主，后者PSB仍然重要；(2)国与国：英德法义四个欧洲人口都在6千万以上国家的对比，英国只取执照费，另三国PSB兼取部分广告，财政有别，表现或有差异；(3)一国(英国)与一地(香港)的PSB与私有电视。如果“问责”PSB的四个维度，以及PSB之间、PSB与私人传媒的三个“比较”层次，都能交叉讨论，自属最佳。惟数据无法齐备，只就能够掌握的部分，揭露与讨论如后。任何PSB必定提供的服务，就是PSB本身持有的营运信息，无不全盘在年鉴或年度报告公布。到了互联网年代，则又无偿通过网络对外提供，外界藉此可以知悉、监督与评估其营运绩效。PSB的愿景、成就与缺失常以文字交待，涉及财务则以多种统计图文数字表述，举凡不同层级员工的薪资结构，以及各类节目的产出时数与制作成本，都能完整且通体透明。相形之下，私人公司常以商业机密为由，鲜少主动对外发布，即便股票上市的公司，其报表的记载程度及项目，无2法望PSB的项背；如香港TVB年度报告只有收支大项，并无细节。规模愈大的PSB愈有能力提供制作年鉴所需的资源；各国PSB的详细程度并不相同，部分原因就在其规模的差异。日、韩PSB晚近都开始提供本国语言以外的年鉴，特别是南韩，韩语外，另有中日英文三种，即便其翔实程度无法、也不可能如同母语版本，却对外人了解本国，会有帮助，从而PSB藉此也能增益本国形象。制作定期的年鉴与不定期的文件，如今已经是PSB的常态工作项目，惟如同政府信息以公开为原则，保密为例外，PSB同样有些资料，不一定对外公布，如BBC就其新闻报导是否公正的内部调查档，1坚持不公开，兴讼亦不能使BBC改变其认知。PSB如同私人企业，无不宣称要倾听与响应受众的意见。二者差异在于私人企业从消费者的角度定位受众，是一种消费式参与(prosumer)，PSB则必须信守对于受众之公民身份的承诺，虽然这个承诺的实践，仍然有其上限。一是如同现代社会的民主政治，代议为主，直接民主或公投为辅，全职兴办传媒是主，受众以公民身份，业余地参与主流传媒(比如，公民记者，)的传播过程是辅。二是律师与医生等专业，因垄断相关知识，遂能主导消费者的意识与行为，2传播与其不同，不可能、也不应该垄断对讯息的编采与解释，因此就有必要在较大范畴，与受众有更合适的互动方式。此时，对于受众参与的涵育范畴，仍会因为任何职业都会有的衿持、自尊、权力意识与工作流程的实际需要，受到约束或牵制。三是倾听受众意见，或邀请受众参与，同样得耗用PSB的资源，如BBC在全国有16个受众资议委员会(AudienceCouncil)，所用经费在2008/09年是153.9万，2009/10年是132万英镑。3英国的C4则从创台以来，在其晚间黄金时段的新闻旗舰后，一周四天，每日提供5分钟，安排特定观众陈述意见，C4宣称这是该台的特色，是其“挑战偏见”的机制之一。4南韩KBS似乎另有不同的设计，虽非KBS主动提倡，而是来自观众的争取。南韩2000年施行的综合《广电法》第69条规定“韩国放送协会(KBS)应该…播放直接由观众制作的、观众参与型节目”。南韩人士为此成立“观众参与联盟”与KBS协商，决定一周由相关社团申请制作25分钟节目，每周六下午1点10分起，在KBS主频播放。节目播出需由8人委员会审议(2人是KBS的观众委员，另选独立制片人、律师、学者、广电专家各1人，民间社团推荐2人)。这个节目在2002年5月首播，1集约从广电基金得到7500美元资助。其间曾生争议，如工会制作的《我们要工作》纪录片原已得到播出许可，财团施压后，KBS不予播出，群情哗然，许多市民社团、南韩总工会及“南韩传媒活跃份子联盟网络”连手大举抗议。未几，KBS观众委员会跟进，强力抨击KBS，终使该片得以放送。5私有广电产业与PSB的最大对比，来自美国与欧洲，通过前两段叙述，不难推论，在信息透明与受众参与面向，欧洲必然优于美国，这是体制使然。除此之外，两地广电对于欧美民主的意义，显有差异。卡瑞(JamesCurran)等人执行跨国研究，先对芬兰、丹麦、英国与美国的主要电视频道与报纸，展开抽样(2007年2至4月，取四周)分析，并设计28个难易不同的问题，由四国共一千位民众填答(美国限于注册选民，另三国填答者需18岁以上)。他们发现，美国人不但对于国际公共事务所知最少，对于国际软性新闻，所知比例亦最低，比如只有50%美国受访者知道2008奥运将在北京举行，另三国介于68~77%。作者又发现，因教育、所得、性别、年龄所造成的公共知识落差，美国远大于另三国；在这些欧洲国家，即便教育程度与所得偏低、即便是少数族裔、即便是年龄高或女性，3其公共知识水平比起美国相同背景的群体，明显高出许多。相关的一个重要现象是，美国三大电视网在晚间黄金时段(七至十一点)安排娱乐节目，欧洲三国的电视则在相同时段则安排4至5次每日新闻或专题。该文四位作者小心翼翼地讨论，有一重要结论：“欧洲电视在其公共服务传统下，更能将公共知识带给弱势群体…社会包容(socialinclusion)的成效较佳”，重要原因是PSB常被检视，要求服务所有人，否则其执照费或政府拨款将受威胁，商业电视为了利润，就会迎向社会条件较优的人群。6假使公民身份的滋润与民主涵养是我们希望传媒服务的目标，那么，欧洲PSB胜于美国商业广电。再看同属欧洲、财政来源有别的PSB，以下两个表格的数据，提供参照，从中可以推论若干值得认知的观点。表1德国、法国、意大利与英国公营电视频道经济效益比较，1994+执照费欧元(1)平均国民所得倍数(意大利=1)(2)执照费占总收入比率(3)加权执照费欧币(英国=1)++收视率占市场份额德国991.439957.678*101.4/1.16433.3%法国941.314274.605**118.2/1.35742.%意大利841.000000.589142.6/1.63734.7%英国76#1.011395.86387.1/1.00043.0%资料来源：CouncilofEurope(1995)Cinema,Television,VideoandNewMediainEurope:statisticalyearbook,1994-95,pp.150-1,compiledbyEuropeanAudio-visualObservatory;CommissionoftheEuropeanCommunities(EC)(1996)PublicPolicyIssuesArisingfromTelecommunicationsandAudiovisualConvergence,comprising(1)mainreport;(2)summaryreport;(3)appendices,Brussel:DGXIII,EC+执照费占总收入的比率资料是1993年；++(1)除以(2)及(3)的商数；#英国电视执照费约有30%为收音机使用，1994年电视执照费是109欧元，乘以70%是76.3；*执照费占德国PSB一台ARD收入是75.4%，占二台ZDF是60.2%，此为二者平均;**F2是50.9%，F3是70.0%，此为二者的平均。表2英国BBC两个频道与ITV/Channel4经济效益的比较，1994收入(亿欧元)*收视率份额BBC两个电视频道(执照费为主)16.8844.0**TV+Channel4(广告)29.0649.8资料来源：ITCAnnualReportandAccount,p.104；〈表1〉EC(1996).*1994年0.651英镑兑换1欧元;**与〈表1〉有1%差距，应是统4计来源不同所致。.先说明〈表1〉的计算方式。首先，除了执照费费以外，四个国家的公营电视都另外拥有不等比例的其它收入，其中英国执照费收入比例最高(86.3%)，其余来自BBC在商业市场上销售节目的所得，法国的F2、F3，意大利的三个RAI频道，以及德国的ARD、ZDF，除了执照费，都播放部份广告，或从政府预算取得若干补助。由于各国所得不同，执照费及其它收入均必须换算，才能确定四个国家每一家户实质支付的执照费。经过这道计算程序，英国BBC每年从每户取得87.1欧币，并供应观众43.0%收视时间，德、法、意的公共电视分别从其观众取得相当于英国1.164、1.357及1.637倍的收入，但只供应其观众33.3%、42.0%及34.7%的收视时间。再看〈表2〉，BBC两频道与英国播放广告的另二频道之比较，二者提供的收视时间是有差距，BBC是44.0%，ITV与Channel4合计是49.8%，后者收视份额是BBC的1.13倍，但所得是1.72倍，即便扣除英国政府对后者课征的特别税(5.85亿欧币)，它们的收入仍然是BBC的1.38倍。因此，从〈表1〉及〈表2〉的比较，我们应该可以说，英国BBC比德法义的公营电视，更为有效地使用观众的经费，若在英国内部比较，BBC亦优于ITV/Channel4。事实上，英国历届政府最为敌视BBC的撒切尔首相为了先发制人，曾在1980年代延聘伦敦会计顾问公司检查BBC的经费运用是否恰当，目的是要搜集证据以便指控BBC浪费观众的执照费。未料检查结果出乎保守党政府的期望，这家公司的结论是，BBC提供这些服务所花的钱，“很有价值”，7这是BBC效率不俗的另一佐证。这个效率在新传媒年代，似乎增强而不是减弱。2001年，BBC提议，在经费自理、无须政府额外拨款或增加执照费的前提下，BBC愿意在原有服务项目外，增加四个数字电视频道，让英国观众自由观赏。没想到英国私人电视公司ITV，加上美国迪斯尼、华纳、新闻国际…等集团破天荒连手，游说英国文化部长驳回此议，原因就在质量毫不逊色、且无广告干扰收视的BBC频道，不向观众额外收费，这样一来，谁来看这些商业频道呢？最后BBC的扩张规模只能减半。82003年，筹备多时，BBC的“数字教材计划”总算开张，但教育材料出版商及数字软件业者屡屡攻击，致使这个节省英国家长成本，也广受好评的在线学习系统，被迫先在2007年喊停，又在2008年关闭了事。9到了2005年，数字收音机业者埋怨了，理由相同，大家都听BBC，他们的数字频道怎么办？10在互联网结合影音图文于一身的年代，2006年居然报纸都感受到了威胁，谁的记者人数比得上BBC？现在还不只是纸本销售量滑落，接下来，公信力高、网页可亲、影音文字内容多样的BBC是不是还要袭夺报纸的网络读者？这是问题。11英国内阁办公室在2007年元月宣布，由于民众对BBC…等等「超级网站」的接受度与使用度日益提高，951个政府网站将先减