搜索
中国发展低碳经济的法治化路径潘善斌2010年6月20日“珍惜地球资源，转变发展方式，倡导低碳生活”——第４１个世界地球日中国主题一、中国发展低碳经济的必要性和紧迫性（一）全球经济向低碳经济转型低碳经济与气候变化全球气候变暖对人类生存和发展的严峻挑战气候变化的主流报告主要有三个：–英国政府主导的《斯特恩报告》–美国副总统戈尔《不得不说的事实真相》–联合国气候变化问题政府间专门工作委员会（IPCC）第四次评估报告它们共同的基本结论是：–气候变化是不容置疑的事实–采取措施减缓气候变化比不采取措施代价更小–早采取措施比晚采取措施代价更小–因此，2007年度诺贝尔和平奖授予了戈尔和IPCC集体2003年2月英国时任首相布莱尔发表的题为《我们未来的能源——创建低碳经济》的白皮书，宣布到2050年从根本上把英国变成一个低碳经济的国家。2006年10月，由英国政府推出、前世界银行首席经济学家尼古拉斯·斯特恩牵头的《斯特恩报告》（SternReview）指出，全球以每年GDP的1%投入，可以避免将来每年GDP损失5%-20%，呼吁全球向低碳经济转型。随着“巴厘路线图”的达成，应对气候变化国际行动不断走向深入，低碳经济发展道路在国际上越来越受到关注。低碳经济的实质是通过能源技术和减排技术创新、产业结构和制度创新等手段，尽可能减少煤炭、石油等高碳能源消耗，大规模开发使用可再生能源与低碳能源，提高能源利用效率和创建清洁能源结构，减少二氧化碳等温室气体排放，实现人类生存发展观念和环境的根本转变，达到经济社会发展与生态环境保护的双赢。气候危机—人类面临的最重要+最紧迫的问题海平面北半球积雪全球平均气温气候变暖是无可争辩的事实2009年10月17日，马尔代夫总统率数名内阁部长潜到水下召开内阁会议，以此提醒世人———海平面上涨会在一个世纪内淹没这个天堂岛国；世界最大的岛屿———格陵兰岛的海岸线正在发生改变，一块原本因为冰冻而与本岛连接的土地不断融化，被迫脱离本岛，漂到海中，变成孤岛，整个过程不到20年；南太平洋上的一个小岛国图瓦卢，近年来其首都所在主岛的海岸线已向内缩小了一圈，海水推进大约1米，如果海平面再继续上升，那么这个国家将被淹没。哥哈会议三方角力（二）低碳经济与科学发展的理念一致现有的发展模式是不具有可持续性的。我国对能源消费的快速增长导致增加对石油、天然气和煤炭高价进口。2006年，我国的GDP占到世界GDP的5.5%，能源、钢铁和水泥的消费分别占到世界同类产品的15%、30%和54%。气候变化导致的水资源短缺、极端天气也使得农作物大幅度减产。如果气候变化得不到缓和，将严重影响中国的经济和社会发展。全球化不仅改变了世界经济和工业生产的格局，也影响了能源和资源消费以及温室气体排放的重新分配。根据《2007世界能源展望：洞察中国和印度》统计，2004年我国能源再出口数量为400Mtoe（百万吨油当量），约占当年我国能源消费总量的25%；而我国进口商品所包含的能源数量为171Mtoe，相当于我国当年能源需求的10%。我国出口商品包含的能源比例远远高于其他国家（2001年美国、欧盟和日本的能源再出口比例分别为6%、7%和10%）。能源再出口比例较高也带来了二氧化碳排放的升高。2008年3月24日，河南安阳市，村庄离炼钢炉只有一墙之隔，村里每天都下铁雨。2009年5月15日，江苏某化工园区的化工废料堆放长江堤上。（三）我国的行动2007年9月8日，国家主席胡锦涛在亚太经合组织第15次领导人会议上郑重提出发展低碳经济。2008年7月9日，国家主席胡锦涛提出，把建设生态文明确定为一项战略任务。2009年6月6日，国务院总理温家宝指出，把应对气候变化、降低二氧化碳排放强度纳入国民经济和社会发展规划。2009年8月24日，国家发改委副主任解振华提出，在特定区域或行业内探索性开展碳排放交易。2009年9月22日，国家主席胡锦涛在联合国气候变化峰会上提出，争取到2020年，中国的单位国内单位GDP二氧化碳排放（碳排放强度）比2005年有显著下降。2009年10月27日，国家发改委副主任解振华表示，碳排放强度将被纳入“十二五”发展规划纲要。2009年11月25日，国务院常务会议决定，到2020年国内碳排放强度比2005年下降40%-45%，非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右。向低碳模式转型可能产生失业、物价上涨、财政收入减少等临时过渡成本，但最终会带来长期性收益，包括新技术领域竞争力的增强、中国国际地位的上升、人类健康危害的减少及对生态系统的保护等。我国向低碳经济转型不仅是来自于外部的压力，包括国际经济转型和温室气体减排的压力，我国本身也受益颇多，包括减轻资源环境压力，优化能源结构，保证能源安全。——工业生产高效率，即单位产出低排放——能源转化高效率，即单位电量和行驶里程低排放——可再生能源和清洁能源在能源供应中占较大比重——交通领域的高能效和低排放——办公、生活领域的能源节约——减少高能耗、高排放产品的出口——公共交通替代私人交通，更多使用自行车和步行——产业结构明显优化，低碳产业成为新的经济增长点——农业、森林和其他类型土地的碳汇能力提高如果我国实现了低碳经济发展，经济社会发展呈现出如下情景二、我国发展低碳经济的战略目标、路线图、挑战及政策建议战略目标一是大力推进节能和能效提高，单位GDP能耗大幅下降；二是优化能源结构和发展低碳能源，单位能源消耗的碳排放系数显著下降；三是大幅提高碳生产力，除了降低单位GDP能耗和单位能源消耗的碳排放系数，还要优化土地利用，提高碳汇能力；四是低碳技术的研究开发和商业化应用上走在世界前列，低碳产业成为新的经济增长点和新的国家竞争优势。低碳经济发展路线图新型和低碳工业化、新型和低碳城市化、可持续的消费模式、低碳能源和优化能源结构、优化土地利用和增加碳汇。技术创新、市场机制和制度建设则是发展低碳经济的三个重要基础。发展低碳经济的挑战发达国家的转型，是从后工业化社会的起点开始的转型，主要目的是为了减少温室气体排放，实现能源安全，寻找新的竞争优势和经济增长点。而中国作为发展中国家，却是一个截然不同的起点和任务：不仅要实现能源结构的优化和节能减排，还要实现工业化和城市化，减少贫困，完成国家的现代化进程。中国正处于工业化和城市化加速发展的阶段，人口众多，资源匮乏，对经济外延扩张空间的需求很大。加之经济、技术和管理水平的相对薄弱，近年来，中国的能源消费和温室气体排放增长速度惊人。随着经济快速增长，至少在2030年以前中国能源消费与温室气体排放增长具有重要的推动力。在向低碳经济转型的道路上，中国还面临一个重要问题是资源和环境约束，比如依赖以煤为主的能源结构、能源效率低下以及可再生能源的开发潜力有限，等等。低碳经济建设需要有相应的法律法规制度保障。中国目前已经有循环经济、可再生能源等方面的法规，对于具有长远、战略性的低碳经济，涉及生产、消费、流通诸多环节，只有在明确的法制规范下，才能稳步实施。当前，中国在应对气候变化的法律法规、战略规划、政策体系方面等非常不完善，很多领域仍然处于空白状态，在发展低碳经济方面也处于起步阶段，尚没有政府规范性文件，更谈不上低碳经济立法。在宏观政策管理方面能力不足，亟须加强和完善。发展低碳经济的建议（1）尽早启动低碳经济发展战略，并将其纳入十二五规划（2）改革能源价格形成机制（3）建立绿色税收体系，加大鼓励低碳经济的财政投入（4）逐步建立碳排放交易，利用市场机制来促进低碳经济发展（5）大力促进低碳技术的创新和推广应用，加强国际合作（6）完善法律法规，加强法规和标准的执行（7）改进能源统计体系，逐步引入碳排放统计（8）将低碳发展纳入城市规划，并开展试点我国在有关低碳经济的开发利用领域已经制定了《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等法律，其中《可再生能源法》、《清洁生产促进法》与《循环经济促进法》的出台与实施对于从节能减排、提高资源能源利用效率、大力发展新能源和可再生能源方面来支持低碳经济的发展具有突出的作用。另外，我国还积极制定并实施了减缓气候变化的《节能中长期规划》、《可再生能源中长期发展规划》、《核电中长期发展规划》等一系列约束性目标，显示了中国政府高度重视应对气候变化、保障能源安全、实现低碳发展的决心，也为低碳经济在中国的发展创造了良好的法律与政策环境。加快完善中国相关的法律与政策，建立一个有利于低碳经济发展的政策法律体系将成为我国低碳制度体系中的重要一环。三、建立发展低碳经济的法制保障机制今年人大工作主要任务，吳邦國提出，一要在堅持提高立法質量的前提下，抓緊制定在法律體系中起支架作用的法律，及時修改與經濟社會發展不相適應的法律，繼續加強社會領域立法，更加注重綠色經濟、低碳經濟領域立法，積極推進科學立法、民主立法，全面完成法律法規清理工作，確保形成中國特色社會主義法律體系目標如期實現。《清洁生产促进法》（2003年1月1日施行）、《促进循环经济法》已经审议通过（2009年1月1日施行），成为中国发展节能减排，发展低碳经济的一个基本的法制保障。要制定《低碳经济法》，抓紧制定《可再生能源法》与《节约能源法》（已修订）配套规范性文件，要适时开展一些环境和资源领域法律的修改工作，比如《环境保护法》、《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《电力法》等，抓紧制定和修订节约用电管理办法、节约石油管理办法、建筑节能管理条例等，强化清洁能源、低碳能源开发和利用的鼓励政策，并通过采取行动落实这些法律，支持企业走发展低碳经济的道路，为中国特色的经济走新型工业化的道路提供可靠的保障。我国在促进低碳经济发展的政策法律体系方面仍处于薄弱的状态。首先，中国的有关立法在体系上并不完善，如石油、天然气、原子能等主要领域的能源单行法律仍然缺位，同时也缺少能源公用事业法，这会导致能源与环境相协调的作用领域不够全面；其次，由于中国法制建设中“易粗不易细”的传统，现有的能源立法规定不够详细，缺乏足够的操作性，这也是导致中国目前环境执法(包括能源领域)效果不佳、环保状况不能得到根本改善的重要原因；另外，法律、规划规定的执行措施上虽然也涉及到税收优惠、补贴等奖励手段来激励公众与企业自愿实行有利于低碳经济发展的行为，但是却没有规定细化的奖励手段与程序，导致在现实中不能产生广泛的影响。首先，制定法律法规，限制高碳产业。根据各种产品的性质分类别制定法律法规，如《绿色采购法》、《家用电器回收法》等。对高耗能产品设定强制性的节能标准，严格限制不符合环保标准的产品进入市场；确定地区性温室气体总的排放上限，列出排放实体清单，分配给每个部门或企业在相关承诺期的配额数量。这些措施会将产品的资源环境成本内化到市场交易中，严格限制碳排放高、污染较重产业的发展。其次，实施财税政策，建立激励机制。中国将实施“可再生能源配额制”、“可再生能源优先调度办法”等在内的《可再生能源法》的配套实施细则。4月1日，修订后的《可再生能源法》正式实施。对于众多新能源企业来说，该法最大的亮点在于，相比2005年2月份的版本，修订后的《可再生能源法》明确了国家将实行可再生能源发电全额保障性收购制度。再次，建立认证制度，改善消费结构。实施“绿色证书”制度，由国家电网管理局对利用可再生能源发电并向国家电网输送电力的企业，认可后颁发认证证书，达到调整能源消费结构和发展可再生能源的目的。能源认证制度的实施，对促进企业节能减排、提高能源效率和降低化石能源消耗将起到重要作用。谢谢！