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人权宣言第16条：“凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法。”1641年路易十四发布“圣杰曼”公告，禁止高等法院对任何涉及国家、行政或政府的案件进行裁判，这一权力被转移到国王及其任命的官员手里。1790年8月关于司法组织的法律第13条：“司法职能与行政职能不同，今后彼此将永远分离，法官不得以任何方式阻碍行政机关活动，亦不得以职务上的理由传唤行政官员，违者以渎职罪论处。”1976年9月的一项法令重申这一规定：“严格禁止法院审理任何行政活动。”①行政官法官时期（1790－1799）“裁决行政本身就是行政。”②保留审判权时期（1799－1872）③独立审判权时期（1872－1889）1872年5月24日的法律重建国家参事院，并规定它以法国人民的名义行使审判权，并新设立了一个权限争议法庭。④一般权限法院时期（1889年－1953）部长法官制：一切行政案件，除非法律规定可以直接向行政法院起诉以外，必须先由部长裁决，不服部长的裁决，才能向国家参事院上诉。1889年12月3日，在卡多案的判决中，最高行政法院正式否定了部长法官制，获得一般管辖权。⑤完善时期（1953年－）1953年立法规定将各省的参事院作为行政法庭，海外领地设立行政争议法庭；1987年又设立数个上诉行政法院。法国行政审判制度的发展第一，法国存在公法和私法两个不同的法律体系。两种法律体系所调整的社会关系不同，追求的目的不同，不可能适用同样的法律原则，对法官的要求不同。第二，行政法官除必须具备公法知识以外，还必须具备行政经验。行政法院法官小部分选自高级文官，大部分是国家行政学院的优秀毕业生。法官在行政法院任职期间，都同时兼任行政组和诉讼组的职务（行政法院也为政府提供法律咨询），所有法官都能知晓重要的行政问题。行政法院还规定所有行政法院法官必须到实际行政部门工作一段时间再回法院。第三，行政法院的诉讼程序和普通法院不一样，更加迅速及时，法官指挥诉讼进行的主动权较大。第四，行政法院对法国行政法的贡献使它成为法国法律制度中不可缺少的部分，法国行政法上的重要原则几乎都是行政法院的判例创造的。旧标准（1873年以前）：最初采用形式标准，即凡是关于行政机关的诉讼，都由行政法院管辖，后改用实质标准：第一，国家债务人。即只有行政法院有权判决国家承担给付金钱的义务，普通法院不能受理国家作为债务人的诉讼。第二，公共权力行为。即行政机关行使公共权力的行为属于行政法院管辖范围。这是以主权观念为基础，认为行政法是规范主权行使的法律。新标准（1873年以后）：公共服务（公务）标准，这是由权限争议法庭的判例确立的。1848年宪法第一次建立由普通法院和行政法院同等代表组成的权限争议法庭，但1851年拿破仑政变后取消这一法庭。1872年再次重建权限争议法庭，双方各出四名代表，如果双方相持不下，由司法部长投决定的一票。一、解决两个法院系统之间的权限争议。包括三种情况：①普通法院对于没有管辖权的案件错误地认为有管辖权，这是积极的争议；②普通法院和行政法院对同一案件，互相认为属于对方管辖而不受理，这是消极的争议；③为了防止管辖权争议的发生，或解决管辖权的疑难，由受诉法院将案件移送权限争议法庭裁决。二、解决两个法院系统之间的判决冲突。这是指在没有管辖权争议的情况下，普通法院和行政法院都作出了判决，而且两个判决相互冲突，因而当事人得不到司法救济，这时由权限争议法庭对案件本身直接作出判决。罗泽案：罗泽因所乘私人汽车与军用汽车相撞而受伤，他先向普通法院起诉私人汽车司机要求赔偿，普通法院认为车祸是由于军车驾驶过错引起的，应由国家赔偿；他又向行政法院起诉要求国家赔偿，行政法院认为车祸是由于私车驾驶过错引起的，国家不负赔偿责任。在这个案件中，两种法院都有管辖权，而且都在权限内作出了判决，但两个判决相互矛盾，当事人得不到救济，这里没有权限争议，只有判决冲突，这时受害人可以请求权限争议法庭撤销原判，就实体问题作出最后判决公共服务（公务）包含两个要素：公权力机关的行为和满足公众需要。布朗戈案：布朗戈被国营烟草公司的汽车撞伤，他向普通法院起诉，要求国家按照民法上侵权行为的规定负赔偿责任。法院认为该案与国家行使公共权力无关，所以受理了这个案件。但省长认为该案涉及国家作为债务人问题，应当属于行政审判范围，所以提起权限争议。“国家由于公共服务中所使用的人，对私人所造成的损害的责任，不受民法中对私人相互关系所规定的原则的支配，这个责任既非普遍性的，也非绝对性的，它有其本身的特殊规则，这些规则根据公共服务的需要和平衡国家与私人利益的需要而变化……”二十世纪五十年代起公共服务标准扩张适用于国家行政机关以外提供公共服务的社会组织和企业，使它成为全部行政审判权限的标准。狄骥的实证主义社会法学：第一，社会协作学说。人必须生活在社会中，所以最基本的规范是，每一个人的行为都不得违反社会协作关系，他应当根据他的地位和能力来维持和促进社会协作关系。这一基本规范是其他一切社会规范的前提。第二，客观法说。规范性规则产生于社会协作关系，它是客观存在的法，这就是客观法。技术性规则是维护和执行规范性规则的规则，是人制定的，它的效力源于规范性规则。第三，公法的基础。国家的意志是统治者的意志，因为任何人的意志都不可能产生权利，所以统治者的意志也不可能作为主权而存在。统治者所掌握的力量只是一种事实的力量，这种事实的力量在其行使时，如果符合客观法的规范那就受到法的保护。法的规范产生于社会协作关系这个客观事实，它同时拘束统治者和被统治者，统治者所掌握的事实力量只有在按照法的规范行使时才成为法的力量。国家的行为实际上就是统治者的行为，既然统治者的行为必须受法的规范的拘束，那么国家行为受法的拘束的问题也就有了一个坚强的基础。客观法为统治者规定了两个任务：第一，他们必须尊重个人的基本自由，不能妨碍个人的自由发展；第二，他们必须进行干预以保障每个人都有自由发展其个人的手段。统治者为促进社会协作关系而进行的各种干预活动，狄骥称之为“公共服务”（比实证法上的“公共服务”含义更为广泛），它是统治者行使权力的基础，也是全部公法体系的基础。所以狄骥的行政法学说又被称为“公共服务理论”。1．行政法治原则。行政法治的主要含义：行政行为必须有法律依据；行政行为必须符合法律；行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施。2．行政法自成独立的法律体系，属于公法。私法适用于地位平等的私人之间，公法适用于政府和私人或政府机关之间。两种法律体系所调整的社会关系不同，追求的目的不同，不可能适用同样的法律原则。3．行政法院属于行政系统，但又保持独立自治。行政法院与普通法院的双轨制。4．从内容上看，判例是法国行政法的主要来源，但从形式上看法国行政法不是判例法。它仍然是表现为一般原则的，而非表现为判例的法。5．行政法没有系统完整的法典。法国行政法的基本特点《普鲁士一般邦法典》1749年，普鲁士国王腓特烈二世（FriederichⅡ，1740-1786年在位）为推行他的开明专制，下令建立一个委员会将全普鲁士王国的法律编成一个法典，主要由大臣、法学家科西杰起草，迟至1794年才由威廉二世（FriederichWilliamⅡ，1786-1797年在位）颁布。该法典内容庞杂，共一万七千多条，分上下两编共43章。首先是私法（第一编和第二编的一至四章）；其次是宪法和行政法，包括等级法（第二编的五至十二章）、其他公法和行政法（第二编十三至十九章）；最后是刑法（第二编第二十章）。其中私法部分在普鲁士曾施行一百多年，直至1900年才被《德国民法典》所取代。“法治国”（Rechtsstaat）是一个标准的德语词汇，直译是“法之国家”，这个词在德国的地位和含义大致相当于法语的“宪政国家”（étatconstitutionelle）或英语的“法治”（ruleoflaw）。与法语的“宪政国家”和英语的“法治”相比，德语的“法治国”明确地将法与国家联系在一起，使人更一目了然地知道法治国不是要一般地表达一种社会所应有的秩序，而是要特别地揭示公民个人与作为公民个人集合的特殊政治共同体——国家之间究竟是怎样一种关系。自由法治国的最后一个代表魏克尔提出的法治国概念第一次包括了外在和内在两个方面的内容：外在具有适于全体公民的实证法的形式，内在则确认公民自由的价值。现在，严酷的现实迫使学者们日渐放弃理想化的自由法治国方案，采取与现实政治相妥协的方式：扬其法律形式，抑其自由实质。形式法治国（19世纪30年代－20世纪初）一、以实证主义为理论工具，主张法律就是法律而不包括其他含义；二、法律与政治分离，在制度安排上远离具有强烈政治色彩和价值意义的宪政基础，而与带有极强社会技术性的行政紧紧相连，强调行政权力和行政行为的合法性、合职权性、可控性和可预测性；三、通过建立行政法院，对行政行为加以控制和审查，并由此衍生出司法与法官独立的主张。最早的行政法专著是1856年出版的《巴伐利亚行政法教科书》，该书根据当时巴伐利亚几个主要的行政部门，如警察、财政、社会救济、军事及司法等部门的相关法令加以讨论。德国统一之后，1883年出版了第一部《德国行政法教科书》，这是一部标准的行政法各论教科书，它把国家现行的行政法分门别类加以讨论，如治安、卫生、电信、金融等。与此同时，行政法总论问题开始引起学者们的兴趣，1886年出版的另一部《德国行政法教科书》就体现了这一点，它的总论占全书的三分之二，但其抽象性和系统性仍有很大的不足，但它代表了行政法未来的发展方向。按照“管辖范围”或者甚至按照字母顺序把行政法材料收集起来形成一个法律教义性“总则”，符腾堡的行政实践者冯·迈耶（Mayer，1816-1870）在1857年写的《行政法和法律程序之基本特点》迈出关键的一步，他收集普鲁士、巴伐利亚和符腾堡的材料，并雄心勃勃地“把具体归纳成为一般的，为公共法律生活中的每一个具体制度安排位置，并在与其他法律的关系中对最上位的、起指导作用的基本原则进行阐述”。总则的基本要素都有了，即行政合法原则、公法权利、公法和私法的界限、行政行为的概念、评估和界限、公法设施以及被授权的经营者。冯·迈耶与在他之后的奥托·迈耶一样从法国行政法那里得到最重要的鼓舞。比如在杜富尔那里，冯·迈耶看到行政行为制度、公法权利、国民义务、公共机构以及其他基本形态都已经形成，并处于进步的发展阶段。奥托·迈耶（OttoMayer，1848－1924），德国行政法学之父。1886年，迈耶发表其行政法学的处女作《法国行政法》，对当时先进的法国行政法和行政法学作了全面的探讨，这部书最值得重视的是他在书中运用法学的方法研究法国行政法一般原理的方法。十年后，迈耶出版了代表作《德国行政法》，最终奠定其“德国行政法学之父”的地位。这本书分上下两册，上册行政法总论专以行政法一般原理为研究对象，是迄今为止第一部从宏观角度并运用成熟的民法学研究方法来讨论行政法的书。奥托·迈耶把行政法抽象为法律形式，其基础是宪政的法治国，这就意味着“行政司法化”，其核心是“行政行为”。1919年德意志共和国的建立，特别是魏玛宪法的施行，进一步推动德国行政法的发展，不仅在全国范围内普遍建立比较完善的行政法院组织和行政诉讼制度，而且使普通法院与行政法院并行审判制度得以实现。1952年德国建立联邦行政法院；1960年制定《行政法院法》，规定各州建立统一的行政法院组织，并对行政诉讼程序作出明确规定。1976年《行政程序法》对行政机关的工作程序作出统一详细的规定将德国国家机关的活动进一步纳入严格的法治轨道。1960年和1976年的联邦和州行政程序法，是德国行政法法典化的两个根本标志。行政法院法为统一的和平行的司法体系奠定基础。行政程序法把过去由法学来阐明的实体行政法的总则部分中的一部分变成法典。行政行为在行政法中的核心地位（Ⅰ）行政行为在行政法中的核心地位（Ⅱ）行政行为是行政机关针对具体事件单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为。行政行为的关键特征是具有处理行为的属性。处理行为是一