国土空间用途管制的思考

林坚（北京大学城市与环境学院，首都发展研究院）2017年11月·浙江安吉国土空间用途管制的思考前言2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制，……。”“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”2015年，《生态文明体制改革总体方案》要求：“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制……等构成的空间治理体系。2017年10月，党十九大报告进一步明确：完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。提出：设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。构建国土空间开发保护制度，……。国土空间和自然资源资产、用途管制、空间规划、空间治理、国土空间开发保护制度等问题值得系统性地思考。汇报框架1认识国土空间和自然资源资产2探析我国国土空间用途管制现状3国土空间用途管制的思考和建议1认识国土空间和自然资源资产1.1认识国土空间和自然生态空间1.2认识自然资源和自然资源资产1.3认识国土空间与自然资源资产的关系（1）国土空间指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。按照自然特征，分为陆地（土地）、陆上水体（水域、内水）、海洋、领空；按照立体分布，分为地表空间、地上空间、地下空间；按照《全国主体功能区规划》，依提供产品的类别，分为：城市空间，包括：城市建设空间：包括城市和建制镇居民点空间。工矿建设空间：是指城镇居民点以外的独立工矿空间。注：《全国主体功能区规划》的城市空间、《全国土地利用总体规划（2006-2020年）》的城镇工矿用地，到2020年规划的规模目标值都为10.65万平方公里。农业空间，包括：农业生产空间：包括耕地、改良草地、人工草地、园地、其他农用地（包括农业设施和农村道路）空间。农村生活空间：即农村居民点空间。生态空间，包括：绿色生态空间：包括天然草地、林地、湿地、水库水面、河流水面、湖泊水面。其他生态空间：包括荒草地、沙地、盐碱地、高原荒漠等。其他空间，指除以上三类空间以外的其他国土空间，包括交通设施空间、水利设施空间、特殊用地空间。按照十八大报告“生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生态空间山清水秀”及后续官方文件的说法，可以区分为生产空间、生活空间、生态空间等1.1认识国土空间和自然生态空间（2）自然生态空间指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。——《自然生态空间用途管制办法（试行）》1.1认识国土空间和自然生态空间（3）生态空间指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。——《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（4）生态保护红线指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。——《自然生态空间用途管制办法（试行）》、《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》“三区三线”关系认识二现象与问题空间与控制线、“三区三线”的概念及相互关系认识不一致“三区三线”关系认识一1.1认识国土空间和自然生态空间联合国环境规划署(UNEP,1972)：一定时间和技术条件下，能够产生经济价值以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。《大英百科全书》：人类可以利用的天然生成物，以及作为这些成分之源泉的环境功能。前者如土地、水、大气、矿产、生物及其群集等；后者如太阳能、环境的地球物理机理、环境的生态学机能等《辞海》：天然存在的自然物(不包括人类加工制造的原材料)如土地资源、矿产资源、水利资源、生物资源、气候资源等，是生产的原料来源和布局场所。经济学基于经济价值：空气、阳光不属于自然资源；生态学基于有用性：一切有用的自然生态环境和人工环境都属于自然资源；（1）自然资源涵义未统一，狭义指人类可以利用的天然生成物，广义指天然自然物及其产生的空间场所和环境功能。自然资源是法定的、有空间边界或有载体、可明确产权的天然生成物。宪法、民法、物权法涉及的自然资源有：土地、水、矿产、森林、草原、海洋、滩涂、野生动植物等，都具有经济价值。1.2认识自然资源与自然资源资产各类资源需要依附一定的空间母体，主要有三类：土地、水、海洋各类资源呈现立体分布：地上、地表和地下（2）自然资源资产指有法可依、可确权、可定价、具稀缺性、有特定空间形态边界的自然资源资源类型矿产资源森林资源土地资源草原资源海洋资源滩涂资源水资源大气资源可否确权√√√√√√√×可否定界√√√√√√√×可否定价√√√√√√√×是否稀缺√√√√√√√×可否定界√√√√√√√×依附的空间母体土地海洋土地、海洋、水水无一定空间土地立体空间地下地表地表地表地表、地下地上资产化条件：产权明确——所有权和使用权可以确权登记，具有明确的空间落地范围效益性——有经济价值，或有可计量的生态社会价值稀缺性——特定时空里总量有限，无法满足无限欲望的需求1.2认识自然资源与自然资源资产（1）国土空间是各类自然资源资产的载体水流、森林、山岭、草原、土地、滩涂、海洋、矿藏等自然资源资产依托的载体主要是陆地、内水、海洋，呈现出不同的立体分布形态合理利用和保护国土空间等同于合理利用和保护各类自然资源的载体，是合理利用和保护各类自然资源的前置条件。对国土空间实行用途管制，相当于对各类自然资源设置利用或保护的条件，也是确定自然资源资产价值的基本依据。1.3认识自然资源资产与国土空间的关系生产生活空间型自然资源资产保护修复为主生态空间型自然资源资产合理利用为主国土空间利用目标：“生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生态空间山清水秀”（2）自然资源资产可以区分为生态空间型和生产生活空间型的自然资源资产2探析我国国土空间用途管制现状2.1国土空间用途管制探源2.2我国国土空间用途管制演变2.3我国国土空间用途管制现状2.4我国国土空间用途管制机理土地用途管制（空间管制）始于19世纪末的德国和美国，有不同称谓：“土地使用分区管制”（美国、日本、加拿大等）、“建设开发许可制”（香港地区、韩国、法国等）、“规划许可制”（英国）、“土地使用管制”（瑞典、台湾地区）等。国家名称管制内容美国土地使用分区管制控制土地使用密度与容积，控制城市规模和保护农地开发许可证制度土地使用许可、区划许可、开发选址许可和施工许可英国规划许可制通则式和判例式相结合的规划许可制度规划许可申请与公众意见征求执法通知书：违法违规建设处罚中国台湾土地使用管制由都市土地使用管制和非都市土地使用管制两大类构成开发许可制度容积移转与利益回馈中国香港建设开发许可制规划图则的实施与引导开发规划许可制度地契管制与建筑物管制（1）国土空间用途管制源于对开发建设用活动的监管发展形成土地用途管制制度，进一步扩展到对自然资源资产的载体进行用途管制。土地用途管制（空间管制）用于开发建设活动监管的方式2.1国土空间用途管制探源•何为土地发展权？•在土地上进行发展（开发）的权利，用于改变土地用途或者提高土地利用程度，可以带来土地增值收益或自然资源资产增值收益•土地发展权以建设许可权为基础，可拓展到用途许可权、强度提高权•国土空间用途管制是基于行政权对不同国土空间的土地发展权进行安排历史由来：最初源于采矿权与土地所有权分离而单独出售和支配，是一种可以和土地所有权分割而单独处分的财产权。其始于1947年的英国《城乡规划法》，规定一切私有土地将来的发展权转移归国家所有；美国创立可转移的发展权（TDR)制度，土地发展权归属土地所有者；法国则公私兼顾保护自然资源与生态环境强化土地使用管制调节因土地使用而产生的暴利与暴损市场机制补偿受限制地区的权利主体主要功能（2）国土空间用途管制的实质是用行政权来管控土地发展权2.1国土空间用途管制探源经历了基本空白、建设用地规划许可、土地用途管制、从多头参与到试图统一等阶段2.2我国国土空间用途管制演变我国具有法定依据的各类规划超过80种，不同规划或依法律、或依政策编制，呈现“各自为政”的局面。规划名称法律法规规划名称法律法规国民经济和社会发展规划《中华人民共和国宪法》水功能区划（水资源综合规划）《中华人民共和国水法》主体功能区规划尚无《中华人民共和国自然保护区条例》新型城镇化规划尚无《中华人民共和国野生动植物保护法》国土规划尚无水土保持规划《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国物权法》地质灾害防治规划《地质灾害防治条例》《中华人民共和国城乡规划法》矿山地质环境保护与治理规划《矿山地质环境保护规定》《村庄和集镇规划建设管理条例》开发区（各类园区）规划《开发区规划管理办法》《历史文化名城名镇名村保护条例》风景名胜区规划《风景名胜区条例》《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》铁路发展规划《中华人民共和国铁路法》生态功能区划尚无公路网规划《中华人民共和国公路法》环境保护规划《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国航道管理条例》《矿产资源规划管理暂行办法》水利发展规划《中华人民共和国水法》农业区划《中华人民共和国农业法》电力发展规划《中华人民共和国电力法》海洋功能区划《中华人民共和国海域使用管理法》管道发展规划《中华人民共和国石油天然气管道保护法》海岛保护规划《中华人民共和国海岛保护法》《中华人民共和国森林法》草原保护建设利用规划《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国森林法实施条例》自然保护区规划防沙治沙规划土地利用规划矿产资源规划内河航道与港口布局规划林地保护利用规划城乡规划综合性规划国土空间用途管制核心职责：规划编制、规划实施、实施监督（1）规划多，冲突多，行政效能受损2.3我国国土空间用途管制现状以广州为例，“两规”对照分析，差异图斑达29.4万块。项目落地涉及发改、规划、国土等20多个部门协调，流程包括两百多个行政审批环节，各部门互为前置、来回调整、串联审批，需耗时300—500个工作日，审批时限延至2—3年。规划协调发改规划国土•基础数据坐标不统一•规划布局相互矛盾•审批流程复杂、成本高•项目选址难、周期长、落地难2.3我国国土空间用途管制演变（2）规划编制内容有共性土地利用总体规划：约束性性指标（耕地保有量、基本农田保护任务、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地规模、新增建设占用耕地规模、土地整理复垦开发补充耕地规模）；预期性指标（新增建设用地规模、新增建设占农用地规模等）城乡规划：城市、镇总体规划（城市人口规模、建设用地规模）；控制性详细规划（容积率、建筑密度、绿地率等）。主体功能区规划：开发强度（相当于建设用地规模）。林地保护利用规划：森林保有量、征占用林地定额、林地保有量、林地生产率、重点公益林地、重点商品林地。草原保护建设利用规划：草原围栏面积、改良草原/人工种草面积等。