陈小君-我国农村集体经济有效实现的本质在于法律权利的实现

中国农村土地法律制度研究中心1我国农村集体经济有效实现的本质在于法律权利的实现报告人：陈小君国家哲学社会科学研究重大课题招标项目中南财经政法大学二○一二年六月中国农村土地法律制度研究中心2研究报告提纲•一、农村集体经济的法律价值及其制度表达•二、农村集体经济有效实现的法律权利构成•三、农村集体经济有效实现中的法律权利实现中国农村土地法律制度研究中心3一、农村集体经济的法律价值及其制度表达农村集体经济是指农村社区集体组织以本集体成员集体所有的财产，通过直接经营或者出资、发包、出租、出让、转让等方式实现价值增值，并以集体公共服务或者公平分配等方式实现集体及其成员利益的活动。中国农村土地法律制度研究中心4农村集体经济的法律价值1、维护农村社会稳定和社区和谐：村庄共同体在我国城乡二元结构长期存在的背景下，仍将在工业化和城市化过程中扮演重要的“蓄水池”的作用，对于建设社会主义新农村具有重要的战略支撑作用；2、提供公共产品与公共服务：集体经济在保障农村基层组织正常运转、提供农村公共设施和服务、建立和完善农村社会福利和社会保障体系等方面承担着重要的责任。从全国12省调研情况来看，改善农村文化、教育、环境卫生设施（90.7%）、加强道路、水利、饮用水等公益事业建设（89.6%）、为集体成员提供社会保障（医疗、养老、失业等）资金（74.9%）和适当补贴失地无地农民（66.3%）等成为被访农民对村集体经济组织的主要诉求；3、经济上实现共同富裕：深化农村改革，提高农民的组织化程度，推进农村产业化的客观要求，是整合农村资源、协调城乡发展、缩小城乡差距、实现共同富裕的重要途径；4、对抗权力滥用的防御功能。集体经济组织的存在，不但发挥着巨大的经济功能和为农民从生存到养老提供补充完善性保障的社会功能，还有着对抗公权力干预和任何限制私权实现时的重要防御功能。中国农村土地法律制度研究中心5集体经济有效实现的制度表达•对名村以外的大多数村庄而言，试图大力发展以乡镇企业为代表的村级集体经济并实现其价值的目标已无法达成，而唯一还能起到引擎作用的就是集体农地权益的实现，从而保障集体成员公共产品、公共服务的供给和解决前述诉求成为比较现实的路径。如此，必要的物质基础，即法律意义上的农村土地财产权则成为农村集体经济法律价值确立或有效实现的根本前提和坚实基础。•农村集体经济的有效实现是指一方面集体经济通过有效的经营运作能够发展壮大，增加集体财富；另一方面又能确保增加的财富能够惠及全体村民，实现集体利益与村民个人利益的双赢。法律意义在于，一方面需保证赋权有据，增加农村集体的财产权；另一方面则应保证行权有效，公平有效的运用财富行使财产权，实现农村集体权利与村民权利的平衡。中国农村土地法律制度研究中心6只“分”不“统”导致集体财产权缺失•统分结合的双层经营体制在实践中面临着只“分”不“统”的困境，“统”层的功能弱化甚至缺失，只完成了一半的“跛腿”式改革。导致：•1、集体财产权归属不清。集体经济组织缺乏独立性，其职能被其他组织形态所覆盖，实际代行效果因地因人而异，私法属性普遍难以显现。从我们田野调查的总体情况来看，73.1%的受访者反映其所在村的集体经济组织没有独立于村委会。其中，多数省份的受访地区都没有成立专门的集体经济组织，由村民委员会代行“三资”所有者职能。而村委会兼有众多社会职能，至今没有一个清晰的法律人格•2、多数村庄集体经济缺乏经济实力，无力提供公共产品和公共服务。2010年在农业部课题组进行全国统计的59.3万个村中，无收益和收益5万元以下的村比例高达81.4%，其中有53%的村无经营收益，28.4%的村经营收益在5万元以下。中国农村土地法律制度研究中心7只能“分”无力“统”的重要原因是法律和政策对集体土地所有权及其主体利益的漠视和虚置•取消村级三项提留（即公积金、公益金和管理费）•“增人不增地，减人不减地”及“三十年不变”的土地政策•政策层面一系列的做法只是以减轻农民个体负担的名义完整剥夺了集体经济组织作为集体土地所有权主体应当享有的法律权利，违背了包括土地在内的所有权制度的根本要求，带来的后果是集体经济组织成为真正意义上的“空壳”，既无力为恶，也无力为善，政策实施的后果是把婴儿和洗澡水一起倒掉了中国农村土地法律制度研究中心8把握农村集体经济法律价值之根本•农村集体经济存在的法律价值和制度表达不可忽视，而法律价值实现的根本在于集体经济有效实现的法律权利确立与重构，特别是通过集体土地所有权主体的重构，利益的回归，做实集体土地所有权，切实保障集体经济组织的土地权益，以土地权益为代表的集体财产权的实现才可为集体经济的有效实现和增强农民的持续增收能力奠定坚实的物质基础，进而彰显其法律价值。中国农村土地法律制度研究中心9二、农村集体经济有效实现的法律权利构成在我们课题组的十二省调研中，当被问及您所在村集体（集体经济组织）主要有哪些财产时（多选题），97.7%的村民指向土地，92.1%的村民指向房屋等建筑物；指向公共设施（如科、教、文、卫、体等设施）和水利设施（如水库、水渠、水井、水泵等）分别为85.2%和81.3%；由此可见，土地及其房屋等建筑物是村集体财产的主要构成部分。当被问及您认为壮大农村集体经济组织的财产主要应该有哪些来源时，分别有66.4%、82.6%、51.2%、35.4%、57.9%、27.8%和36.3%的受访农户认为“财政转移支付”、“村办企业利润”、“一定数额的耕地承包费”、“一定数额的宅基地使用权转让费”、“农村集体建设用地使用权转让费”、“一定数额的自留地(山)使用权转让费”和“‘一事一议’的出资”应该作为壮大农村集体经济组织的主要财产来源中国农村土地法律制度研究中心10调研数据的启示•集体所有的土地是农村集体经济有效实现的主要资源。•集体经济有效实现的根本在于以法律形式规定与保障集体经济组织享有的集体土地所有权或由此产生的合乎法律逻辑的土地权益和本集体成员所享有的成员权。•集体土地所有权是集体经济组织独立运作与经营的财产权基础，是集体经济组织其他财产权益的唯一来源和基石。中国农村土地法律制度研究中心11集体经济组织在行使经济职能时的主要权利（1）集体土地发包权，依法发包集体所有和使用的承包地；•（2）管理集体土地权，依法调整、收回承包地，分配自留地（山）；•（3）宅基地分配权，对村庄发展进行统一规划布局，宅基地集中分配或整理；•（4）设立集体建设用地使用权；•（5）管理和分配征地补偿款；•（6）合理收取一定数额的耕地承包费和宅基地和自留地(山)使用权转让费。中国农村土地法律制度研究中心12集体经济组织主要权利的法律表达上述权利在现行法律中主要表现为：•农村集体土地所有权；•土地承包经营权、•集体建设用地使用权、•宅基地使用权、•乡村地役权、•自留地（山）使用权和债权性农地使用权的权利体系；•衍生出征收征用补偿权、农民的社会保障权、成员权，乃至土地发展权等。中国农村土地法律制度研究中心13集体经济组织行使经济职能时的主要义务•（1）对撂荒耕地进行管理，还包括对承包地人均占地不均现象进行管理；•（2）不得违规发包耕地、随意调整或是收回承包地；•（3）对闲置的宅基地或是“一户多宅”现象进行处理；•（4）应当保证村办企业等建设用地的收益用于集体事业或是村民福利；对公共、公益设施予以维护；•（5）使用上述收取的承包费、宅基地使用权费等应履行法定程序；•（6）对征地补偿款进行管理和合理分配，不得对分配征地补偿款等事项进行暗箱操作。中国农村土地法律制度研究中心14成员权的基本法律内涵•关于成员权及其保障问题，从本课题组的问卷情况来看，其至少应当包含以下内容：•选举、监督、罢免集体经济组织管理者；•参与集体事务表决；•集体盈利分配；•从集体获得社会保障、补贴；•承包集体土地；•分配自留山、自留地和依法申请宅基地和对侵害集体利益的行为提起诉讼等。中国农村土地法律制度研究中心15三、农村集体经济有效实现中的法律权利实现•虚置的集体土地所有权、空壳的集体经济根本无力支撑农村的公共产品和公共服务的供给、无力提供农民普遍持续增收的动力、无力组织农业的水利建设和科技发展，无力实现新农村的战略宏图，有些地方甚至连基本的农村社会稳定都难以维系。集体财产权制度保护的缺失加剧了村民的原子化，小农在生产、生活和交往方式等方面日益社会化，村民的原子化、“小农社会化”的张力迫使农民们越发追求个体理性与实际，丧失社区化合作的意愿与能力，使农民持续增收的目标徒具宣示意义。中国农村土地法律制度研究中心16农村集体经济有效实现本质在于私权回归•农村集体经济有效实现的本质若脱离法律权利实现之内涵则与其目标相去甚远，而农村集体经济有效实现的法律权利构成最为根本的便是作为私权主体的集体经济组织所享有的权利是否回归，以及集体成员所享有的成员权是否得以行使，以此为基点重构农村集体经济有效实现的法律权利体系殊为重要。中国农村土地法律制度研究中心17农村集体经济有效实现的法律权利实现路径•1、农村集体经济的有效实现离不开集体经济组织，建构农村集体经济有效实现的主体制度，规范集体经济权利行使的主体，是集体经济得以有效实现的逻辑起点。就具体制度而言，应当真正实现村委会与集体经济组织的职能分立，保障集体经济组织独立的法人地位。•2、对集体经济组织享有的集体土地所有权进行私权层面的制度设计：亟待确权、赋予实权、公平行权、护航保权。•3、以村民委员会的监督权和集体成员的成员权来制约和监督集体经济组织权利的行使。中国农村土地法律制度研究中心18衷心感谢您的倾听与指导！二○一二年六月九日