唐钧：中国贫困现状和反贫困策略的整合

唐钧：中国贫困现状和反贫困策略的整合唐钧：中国贫困现状和反贫困策略的整合2015-07-2723:20:13摘要：从历史上看，社会救助制度是从慈善事业发展而来，而社会工作也同样是从慈善事业发展而来。从这个意义上说，社会救助和社会工作可谓同根同源。到当代社会，可以说是社会工作与社会救助的结合导致了“扶贫”概念的诞生。用社会工作者对扶贫对象和救助对象进行个案管理，并辅之以小组工作和社区工作，这也是社会救助和扶贫工作的国际惯例。【更多，请同步关注微信公共号、头条号“阿诤云录”】作者：唐钧首发：凤凰专栏就社会发展“以人为本”的终极目标而言，改革开放30多年来，中国社会所取得的最大成就，并不是所谓经济增长的奇迹，也不是搏得了世界第二大经济体的地位。在中国取得的诸多世界级的经济社会成就中，成功的减贫才应该是排在第一位的。同时，中国的反贫困策略——农村扶贫和社会救助——举世瞩目，也为实现联合国及世界银行的“千年目标”作出了巨大的贡献。但是，当今中国仍然是一个发展中国家，中国仍有数以亿计的庞大的贫困人口存在；中国的贫富差距还很大，基尼系数在0.5左右。这些也都是不争的事实。一．中国贫困人口的规模在中国，实际上有两种由政府发布的官方贫困标准：第一种，是民政部门及各地方政府发布的城乡最低生活保障标准，主要用于由民政部门操作的社会救助工作；第二种是国家统计局发布的国家贫困线，主要用于由国家扶贫部门操作的农村扶贫工作。因此，关于中国贫困人口规模，也就会有两种不同的统计口径。1．民政部门管理的城乡社会救助对象要讨论民政部门管理的社会救助对象，民政部官方网站上载有一些基本的统计数据。根据最新出台的《社会救助暂行办法》，社会救助的工作对象可包括城镇最低生活保障对象、农村最低生活保障对象、农村五保供养对象、城乡医疗救助对象、自然灾害救助对象和临时救助对象。但是，城乡医疗救助制度基本上是在低保对象和五保对象中实施的，从这个意义上说，实际上说是重复的。自然灾害救助对象和临时救助对象则随相关的天灾人祸的发生而形成，在数量上是不确定的。所以，本文中所称“民政部门管理的城乡社会救助对象”主要是指城镇最低生活保障对象、农村最低生活保障对象和农村五保供养对象。(1)．城镇最低生活保障对象民政部的官方网站提供了以下有关城镇居民最低生活保障制度的历时性数据。然而，要讨论民政部门管理的城乡社会救助对象，首先要关注贫困标准，最新出台的《社会救助暂行办法》规定：“最低生活保障标准，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定、公布，并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。”1表1：2014年各地区城镇最低生活保障标准（略）根据《社会救助暂行办法》：“国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。”2上述城镇最低生活保障标准，是各地民政部门审核和批准城镇最低生活保障对象的最基本的法律依据。表2：1996—2013年城镇最低生活保障制度保障人数（略）从上表中可以看到，从有统计数据的1996年开始，一直到2003年，城市低保制度呈现出大发展的趋势。城市低保对象从1996年的85万人，增加到2003年的2247万人。前后相比，增加了24.5倍。此后，一直到2011年的9年中，城市低保对象的数量一直维持在2200—2300万人左右的水平上。当然，其中也有一些细微的变化：在2003年达到2247万人以后，2004年有一个整理性的回缩，降到2205万人。然后又逐步上升，到2008年，突破2300万人。2009年达到峰值，2346万人。此后，城市低保对象人数又逐年下降，2011年跌破2300万人的关口。再接着，在2012和2013两年中继续以较大幅度下降，先后跌破2200万人和2100万人的大关，达到2003年以来的最低值。(2)．农村最低生活保障对象在民政部的官方网站上，同样也提供了有关农村最低生活保障制度的历时性数据。其中也包括历年的农村最低生活保障标准。表3：2014年各地区农村最低生活保障标准（略）根据《社会救助暂行办法》的规定，上述农村最低生活保障标准，也是各地民政部门审核和批准农村最低生活保障对象的法律依据。表4：2001—2013年农村最低生活保障制度保障人数（略）从上表中可以看到，农村低保制度的发展可以说是一路高歌猛进，从有统计数据的2001年305万人开始，用了6年的时间突破了1000万人的大关。2007年再翻一番，达到3500多万人。继而，2008年突破4000万，2010年突破5000万，随后就暂时停留在5300万人的水平上至今。(3)．农村五保供养对象在农村，由民政部门管理的社会救助对象还有农村五保对象。以下是取自于民政部官方网站的农村五保对象的历时性数据：“五保供养”是中国特有的社会救助制度，与其他社会救助制度不同，这是以一些特殊人群的特殊需要作为享受待遇的前提条件。根据2006年国务院发布的《农村五保供养工作条例》规定：“老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。”表5：2001—2013年农村五保供养制度保障人数（略）从上表中可以看到，农村五保供养对象人数在2006年有个爆发性的发展，一下子突破了500万的大关，以后一直保持在530—550万上下。另外，在“集中供养”和“分散供养”之间有一个此长彼消的过程：前者从不到140万增长到180万以上，后者则从将近400万人下降到360万人左右。与其他社会救助方式不同，农村五保供养的标准是根据“不得低于当地村民的平均生活水平”的原则来确定的，并要求“根据当地村民平均生活水平的提高适时调整”。表6：2006—2013年农村五保供养制度保障标准（略）从上表中可以看到，从有可作比较的统计数据的2007年以来，农村五保供养标准也是节节攀升：集中供养的五保标准，以2013年与2007年相比，上升了140.0%；分散供养的五保标准，上升了144.3%。两者基本上是齐头并进，同步上升。2．扶贫部门管理的农村扶贫对象近30多年来，中国的扶贫成就可谓举世瞩目。但是，在这个领域，迄今为止并没有一部正式的法律。中国扶贫工作是依据党中央、国务院所制定的规划开展的，最新的规划是《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》。新的规划中“将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准”。国家统计局每年都会发布关于农村贫困人口以及扶贫工作情况的统计数据，这些数据可以在国家统计局官方网站上找到。表7：2001—2013年农村贫困标准及现状（略）从上表中可以看到，进入新世纪以来，农村扶贫标准一直在不断地调整，从2001年到2006年，采用的现价标准，因此每年都根据物价上涨进行微调，标准一直在600—700元之间，基本上是在同一个水平上。同时，扶贫对象以两种不同的标准分成贫困人口和低收入人口。随着扶贫工作的推进，贫困人口逐渐减少，贫困人口从2001年的2970万人减少到2148万人，下降了27.8%；低收入人口从6102减少到3550万人，下降了41.8%。2007年，扶贫工作试图进行较大的改变，贫困标准一下子提高了13.3%，达到785元；低收入标准提高了11.4%。这一年扶贫力度加大，贫困人口减少了31.1%（669万人），低收入人口减少了20.0%（709万人）。2008年，又把贫困标准提高到1196元，同时取消了贫困人口和低收入人口的区别，整个贫困群体增加到4007万人。这个标准施行了两年，在2010年再次调整为1274元，但贫困人口则下降减少到2688万人，比2008年下降了32.9%。2011年，又重新制定了扶贫标准，增加到2300元，这个标准已经非常接近世界银行每天1美元的国际贫困标准。此后的5年中，准备以2010年的不变价实行这个标准。2011年，贫困人口增加到12238万人，到2013年，再次减少到8249万人，下降了32.6%。如果将以上所述的城镇低保对象、农村低保对象和农村五保对象加总起来，总称为社会救助对象，那么，2013年由民政部门管理的这部分城乡贫困人口大约有8000万人。中国的农村扶贫则一直在不断地调整贫困标准，每次大调整，贫困人口总是大幅度地增加。然后通过调整工作方式，增大扶贫力度，使既定的贫困人口较快地减少。2013年，以年收入2300元（2010年不变价）计算，成为扶贫对象的贫困人口还有8249万人。必须强调的是：上述两种贫困标准（社会救助标准和扶贫标准）是以不同的方式和不同的口径制定的，在工作中，由不同的政府部门，从不同的角度，分别用于不同的反贫困领域。因此，两者绝不能简单相加。二．80年代以来中国的减贫成就自改革开放以来，中国政府和中国社会在减贫方面作出的努力及取得的成就是举世瞩目的。2004年，世界银行前行长沃尔芬森曾评价说，中国有2.2亿人摆脱了贫困，中国扶贫的成就之大是“人类历史上无与伦比的”。以下，仍然从社会救助和农村扶贫两个方面分别加以叙述：1．社会救助毫无疑问，社会救助制度的建立和发展是上个世纪90年代中国社会的一件大事。这项制度不但在保障层次和覆盖范围上完善了中国的社会保障制度，也对中国社会应对“下岗失业”浪潮作出了应有的贡献。城镇低保1993年，上海市创建城市居民最低生活保障线制度。21年中，这项制度经历了两大发展阶段，即1993—1999年的“创立推广阶段”和1999年至今的“提高完善阶段”。1993—1999年的创立推广阶段1993年6月1日，上海市率先创立了城市居民最低生活保障线制度，当时标准是月人均120元。1994年，民政部召开第十次全国民政工作会议，肯定了上海经验，并部署试点。到1995年上半年，又有厦门、青岛、大连、福州、广州等5个大中城市相继建立了城市低保制度。当时，这项制度的建设基本上是各个城市地方政府的自发行为。1995年5月，民政部在厦门、青岛分别召开了工作座谈会，号召将这项制度推向全国。经过努力，到1997年5月底，全国已有206个城市建立了这项制度，约占全国建制市的1／3。3此时，制度创建和推行已成为中央政府的一个职能部门——民政部门的有组织行为。1997年8月，国务院颁发了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》。4要求到1999年底，全国所有的城市和县政府所在的镇都要建立这项制度。自此，这项制度的创立和推行成为中共中央、国务院的一项重要决策，推进的速度明显加快。1999年11月，民政部宣布：到9月底，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起低保制度，低保对象增加到282万人。在国庆50周年的前后，各地的低保标准普遍提高了30%。5表8：各直辖市和省会城市最低生活保障制度创建时间及保障标准（略）1999年9月，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，明确规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。6这项条例使城市居民最低生活保障制度成为中华人民共和国一项正式的法规制度。1999年10月至今的提高完善阶段进入新世纪，城市低保制度的发展进入第二阶段，发展目标是提高保障水平和完善制度框架。在第一阶段制度创建过程中，城市低保经费主要由地方财政承担，这就造成一个悖论：越是经济水平落后、地方财政困难的地区，城市低保对象越多，而分担的低保资金也就越多。因此，当时的城市低保制度并没能充分发挥出“最后安全网”的作用。1999年，只有281万人得到了救助，只占估算的贫困人口的五分之一到十分之一。2000年，为了配套深化国有企业改革，国务院下决心要做好城市低保这张“安全网”，“资金瓶颈”终于被突破。中央财政投入的低保经费，从2000年的15亿，增加到2003年的92亿。2004年突破100亿的大关，达到105亿。然后一直处于直线上升的趋势：2008年突破200亿，达到267亿；2009年突破