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1第四章《行政领导》李丹阳北京航空航天大学公共管理学院2本章内容•第四章行政领导•第一节领导理论概述•第二节领导体制的基本概念•第三节领导体制的类型3导言行政组织除了要有特定的组织结构之外，还要有特定的行政领导体制。要使行政组织的各个组成部分或各种机构作为一个整体和谐地运行，必须有统一的组织和指挥，这种要求突出了行政领导的作用和重要性。行政领导的效果与效力并不仅取决于领导者个人的素质，更重要的是需要有科学的领导体制做保证。本章首先扼要介绍某些较典型的领导理论，其中领导特性理论和领导行为理论主要涉及领导者的个人素质和领导方式问题，领导情境理论则涉及领导者的素质、行为与组织条件、客观环境的整体关系问题；其次论述有关领导体制的基本概念和领导体制的基本类型，主要探讨行政组织中的高层领导机制和作用问题；最后论述组织系统内部的权力结构、权责关系以及中央与地方的政府间关系，主要探讨在行政组织系统内部与有效地进行领导有关的权力分配机制问题。4第一节领导理论概述5第一节领导理论概述领导是通过一定方式指引和影响个体、群体或组织实现预期目标的过程。在正式组织中，任何领导都涉及两类问题，一是组织中的等级制度和权力结构，即领导体制问题，一是领导者与被领导者的关系，即领导行为问题。这两类关系是互相影响、互相依存的。行政领导的概念将这两类关系限制在行政组织的运行过程中，主要是指在行政组织中通过一定方式指引和影响个体、群体或组织实现预期目标的过程。6第一节领导理论概述一、领导特性理论领导特性理论又称领导素质理论，它着重研究领导者的个人特性或个人素质，以便发现、培养和使用合格的领导人才。西拉季和华莱士的六种特性理论。美国管理协会的20种能力。领导特性理论侧重于比较领导者与被领导者、高层领导者与基层领导者、成功的领导者与不成功的领导者之间的个体差异。试图确定领导者或成功的领导者具有什么样的个人特性，也即是确定具有什么样特性的人适合做领导人，进而在此基础上确定进行什么样的训练能够培养出胜任领导工作的人。7第一节领导理论概述领导特性理论的积极影响体现在：1、描述了成功的领导者所应具备的个人特性，对领导者的个人素质提出了最基础的要求。2、为建立健全考核制度提供了理论依据。3、推动了成功的领导者的培养和训练工作。4、领导特性理论有利于领导者自身寻找差距，自我提高。领导特性理论的局限性：1、各种观点众说纷纭，很难形成一致的看法。2、在许多情况下，很难确定是某些个人特性造就了领导人，还是领导工作或机会导致了这些个人特性的产生。3、研究表明，许多个人特性和领导效果没有关系，领导者并不一定具有比别人高尚的品质或超人的能力，甚至与被领导者之间没有显著的差别。4、在成功的领导者之间，存在着多种多样的个人特性方面的差异。8第一节领导理论概述二、领导行为理论领导行为理论研究的是领导者在领导过程中的具体行为以及不同的领导行为对职工的影响，以期寻求最佳的领导行为。目的在于提高对各种具体的领导行为的预见性和控制力，改进工作方法和领导效果。研究的侧重点在于确定领导者应具有什么样的领导行为以及哪一种领导行为的效果最好。9第一节领导理论概述领导行为理论一般将各种领导行为归结为两种类型，它们和领导角色所具有的两种职能密切有关。在这两种职能中，一个是任务职能，将组织中的各种成员组织起来完成工作任务；另一个是社会情感职能，注意利用人的社会、心理因素，调动各种成员完成任务的主动性和积极性，并增进团结协作。与此相联系，形成两种不同的领导角色，即任务型的领导人和社会情感型的领导人。前者一般称为以工作为中心的领导人，后者一般称为以人为中心的领导人。这两种角色有时由两名领导人分别承担，有时则由同一名领导人担任。国外的领导行为理论将这两种角色的行为抽象出来并对其效果加以研究，因此可以说它们基本上是在两维理论的基础上发展起来的。10第一节领导理论概述具有代表性的领导行为理论主要有：1、早期研究斯托蒂尔：体贴和创建结构。密执安大学：雇员定向型和生产定向型。2、四分图理论1945年，俄亥俄州立大学研究组综合概括了1000多种刻画领导行为的因素，最后归纳为“关心人”（体贴）和“抓组织”（主动结构）两大类，并用这两种行为双高双低、一高一低和一低一高的四种不同的组合形式分析领导的效果。按照四分图理论，一般认为，高组织高关心人的领导者领导效果最好。11第一节领导理论概述3、管理方格图1964年，美国管理学家布莱克和莫顿在四分图理论的基础上，在一个九九八十一个方格的正方形的图形中，按照“关心人”和“关心生产”两种基本的领导行为的不同组合划分出81种领导类型。并分别于图的四角和正中将这两种领导行为的不同组合划分为五种典型类型：即1.1型（贫乏的管理，即双低）；1.9型（乡村俱乐部管理，前高后低）；9.1型（权威与服从，亦叫任务第一型，前低后高）；5.5型（组织人管理或中间管理，两种行为均为中等程度）和9.9型（协作管理，双高）五种类型并分析其行为表现和管理效果。12第一节领导理论概述4、连续统一体理论行为科学家罗伯特•坦南鲍姆和沃伦•施米特于1958年从决策过程的行为表现提出了领导行为的连续统一体理论。该理论提出了七种领导决策行为。在图中，“以上级为中心的领导”倾向于关心工作关系的领导行为，重视的是领导者的权力和作用，而“以下属为中心的领导”倾向于关心人际关系的领导行为，重视的是下属的参与和积极性。领导者的两个极端之间发生不同程度的变化。其中第一，第二种行为属于指令型的或专制的领导行为，第三（参与的最低限度）至第七种行为（参与的最高限度）属于参与型的或民主的领导行为。领导行为连续统一体理论认为，领导者可根据其和下属的能力选择采用哪种行为，已经具有下面所要介绍的领导情景理论的某些特点。13第一节领导理论概述领导行为理论已经深入对领导过程本身的研究，它关心的是领导者在其领导角色中实际上做些什么，并分析和提出了最佳的领导行为是什么，较为注重领导行为的实际效果及方法，因此它比领导特性理论更为深入和实际。但是，它也存在着某些缺陷：1、领导行为理论旨在确定哪一种领导行为的效果最好，但调查结果和理论上的推断并不一致。2、某些领导行为可能是下属行为的结果而不是原因。3、领导行为理论和领导特性理论一样，忽视了领导的现实情境。14第一节领导理论概述三、领导情境理论领导情境理论又称领导权变理论，主要研究与领导行为有关的情境因素对领导效力的潜在影响。领导情境理论认为，在不同的情境中，不同的领导行为有不同的效果，其探讨在何种情境下何种领导行为最有效，并分析领导者、领导行为、领导情境与领导效果之间的关系。“权变”一词有“随具体情境而变”或“依具体情况而定”的意思。15第一节领导理论概述1．菲德勒的权变理论。1967年，美国华盛顿大学教授F•菲德勒经过15年的调查研究，提出了一个有效领导的权变模式。他将领导行为分为任务定向和关系定向两种类型，将与领导有关的情境因素分为三种：领导—成员关系、任务结构和职权。每一种因素都有好坏、有无、强弱两个不同方面。他根据这三种因素六个方面的不同组合构成包括八种情境的权变模式，提出在最有利和最不利的四种情境中任务定向的领导行为效果最好，而在四种较一般的情境中关系定向的领导行为效果最好。16第一节领导理论概述2．通路—目标理论。这一理论最早由加拿大多伦多大学教授M•G•埃文斯于1968年提出，其同事R•J•豪斯于1971年做了扩充和发展。通路—目标的意思在于，领导人最重要的活动是指明有利于下属通向不同目标的道路，这些目标包括晋升、成就感或令人心情舒畅的工作气氛等等。豪斯提出了指令型、支持型、成就定向型、参与性四种领导行为和工作满足、对领导者的认可、努力三种下属表现或结果。他认为哪一种领导行为可导致最好的下属表现或结果，取决于下属特性和环境因素这两种情境因素，也就是说，领导者应根据不同的情境因素确定激励或促进下属工作的最有效的领导行为。17第一节领导理论概述3．弗隆和耶顿的领导参与模式。1973年美国行为科学家V•弗隆和P•耶顿运用决策树的形式试图说明在何种情境中、在什么程度上采用让下属参与决策的领导行为。他们在领导者单独决策和接受集体意见决策之间按征求和接受下属意见的程度划分出五种不同的领导方式，并以提问的形式按照信息来源、下属接受和执行决策的不同情况划分出八种情境因素，让领导人利用肯定否定式的决策树选择方法，依次从这八种情境因素的判断中找出最佳的领导方式。18第一节领导理论概述4.领导生命周期理论。该理论首先由美国俄亥俄州立大学的卡曼于1966年提出，其后由赫西和布兰查德做了进一步发展。该理论的主要内容可以看作领导行为四分图理论和美国哈佛大学克里斯•阿吉里斯提出的不成熟-成熟理论的有机结合。19第一节领导理论概述领导情境理论的共同特点：1.它们把领导看作一种发生于特定情境中的动态过程，认为领导的有效行为随着被领导者的特点和情绪因素的变化而变化。2．着重考虑如何取得最好的领导效果和如何选择最佳的领导行为或领导方式问题，认为领导效果依赖于领导者、被领导者和情境因素的相互作用，用公式表示为：领导=f（领导者、被领导者、情境）。3．提出了提高领导效果的基本方法，如改变领导者的行为、适应下属的特性和现实的情境因素等等。4．领导情境理论大多数是在问卷调查的基础上产生的，其对领导行为和情境因素的概括有一定的局限性。20第二节领导体制的基本概念21第二节领导体制的基本概念一、什么是领导体制领导体制指独立的或相对独立的组织系统进行决策、指挥、监督等领导活动的具体制度或体系，其用严格的制度保证领导活动的完整性、一致性、稳定性和连贯性。它的核心内容是用制度化的形式规定组织系统内的领导权限、领导机构、领导关系及领导活动方式。是一种遵循明确的管理层次、等级序列、指挥链条、沟通渠道等进行的规范化、制度化或非人格化的活动。领导体制的重要性：第一，从制度上决定整个组织系统由谁进行领导。第二，从制度上决定在整个组织系统内如何进行领导。22第二节领导体制的基本概念二、领导体制和组织系统的关系组织系统的领导活动要靠领导体制来实现，而领导体制也不能脱离一定的组织系统孤立存在，二者是相互依存、相互作用的。领导体制的形式和特点受到组织系统本身的性质和特点的制约。23第二节领导体制的基本概念三、领导体制和领导制度的关系行政组织也存在着领导制度上的根本区别，它反映行政领导的阶级本质。领导体制的概念比领导制度的概念较为狭窄，它仅和组织系统的性质有间接联系，是组织系统中的领导关系和领导活动的外在表现形式，泛指组织系统中进行领导活动的具体制度或体系，从某种意义上说，是领导制度的某个侧面的体现。就国家领导体制而言，它仅和国家政权的具体组织形式即政体问题相联系，例如总统制、内阁制、部长会议、国务院等等都是不同形式的行政领导体制类型。24第二节领导体制的基本概念四、领导体制和领导者个人的关系行政领导者个人的领导活动都是通过一定的行政领导体制进行的，其领导效率和能力必然受到行政领导体制的影响。实践证明，在一种机构臃肿、职责不清、僵化低效的领导体制中，个人素质再好的领导人也无法进行有效的领导。25第三节领导体制的类型26第三节领导体制的类型可以将领导体制划分为个人专权制、个人负责制、集体负责制和分权负责制四种类型。27第三节领导体制的类型一、个人专权制个人专权制也叫个人独裁制，是一个人独自掌握最高领导权力的一种极端形式。在个人专权制的条件下，最高领导者个人是组织系统最高权力的化身，他凌驾于整个组织系统的全体成员和所有机构之上。28第三节领导体制的类型二、个人负责制个人负责制又可称为一长制、首长制或首长负责制，它是领导者在限定的权限范围内起领导作用的一种形式。在个人专权制的条件下，最高领导者的个人权力不受任何限制，不对任何人负责，而在个人负责制的条件下，最高领导者的权力受到某种限制，并要对最高权力的代表或机构负责。29第三节领导体制的类型这种权力限制主要表现在几个方面：1.领导者个人不是独揽一切权力，他只在某一领域、组织系统的某一部分或某一方面具有决策、指挥、监督等权力。2.领