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第二章城镇体系规划的基本理念、重点、内容与方法一、城镇体系规划的定位1、主导城乡空间结构调整城镇体系规划的法律地位和实施主体能够对城乡空间结构调整发挥主导作用，例如，在规划中进行城镇空间组织、划分城乡空间等。贯彻落实走新型城镇化道路的战略部署，强力推进福州、厦漳泉两个大都市区建设，大力发展福州、厦门、泉州三大省域中心城市和省域次中心城市，积极发展中小城市和小城镇，走以两大都市区为依托，以都市区和中心城市为核心，大中小城市和小城镇协调发展的具有福建特色的新型城镇化道路。福建省城镇体系规划（2010－2030）以滨海都市带为脊梁，以福州、厦漳泉两个大都市区为依托，以福厦泉三大省域中心城市和省域次中心城市为核心，以城镇聚合轴为骨架，以中小城市和小城镇为基础，形成层次合理、空间有序、地域开放、转型发展的网络化省域城镇空间体系，构建“一带、两区、四轴、多点”的城镇空间结构。“一带”指北起宁德福鼎南至漳州诏安的滨海都市带，是海峡西岸经济区发展的主体，构建高效组织的网络化城镇空间走廊。“两区”指福州大都市区和厦漳泉大都市区，是引领全省发展的核心。“四轴”分别是指纵向的南（平）三（明）龙（岩）城镇聚合轴和横向的福（州）武（夷山）、中部（泉州、莆田—三明）、厦（门）龙（岩）腹地拓展轴。要依托区域交通干线轴带，引导沿线城镇各类要素适度集聚、各类设施共享共建、城镇空间有序整合，从而推进山海互动、联动滨海都市带、辐射内陆地区，带动区域的整体协调发展。“多点”是指对福建城镇空间发展具有重要带动作用的城市新增长区域和重要节点城镇区域。主要包括环三都澳、闽江口、平潭综合实验区、湄洲湾、泉州湾、厦门湾、古雷—南太武新区、武夷新区、三明生态工贸区、龙岩产业集中区一区福州都市区；两翼罗源湾北翼区；福清湾南翼区；双轴沿江发展轴；沿海发展轴；多极多个经济增长极福州市城镇体系规划2、指导区域性基础设施配置区域性基础设施特点：面广量大；专业性强；缺少明确的行政主管部门或实施机制；城市规划行政主管部门在城市规划区外对区域性基础设施建设没有事权。城镇体系规划中基础设施规划强调共建共享，强调跨区域的协调建设。通过建设发达的综合基础设施网络，促进区内外生产要素流动，带动地区分工与合作，引导区域整体协调发展。基础设施侧重于以适应、引导和推动产业和城镇空间合理布局为导向，坚持“效益优先、适度超前、引导集聚、集约经营”的原则，构筑符合区域整体可持续发展要求的现代化基础设施网络。3、引导生产要素流动、集聚以上“三导”的效力并不是等同的。由于市场经济条件下政府和市场的作用各异，规划建设主管部门和其它基础设施主管部门对城镇体系规划的职责有别，因此，城镇体系规划的“三导”对经济社会发展和空间演化发挥效力的程度依次递减，即城镇体系规划定位的层次以主导城乡空间结构调整为最高，以指导区域性基础设施配置为次，以引导生产要素流动、集聚为末。321空间结构生产要素空间流动区域性基础设施配置城乡空间结构调整经济聚集基础设施“三导”的效力并不是等同的城镇体系规划的“三导”对经济社会发展和空间演化发挥效力的程度依次递减二、城镇体系规划的基本理念双向互动互求、协调型规划综合目标型规划区域、城乡整体规划问题型规划多方案弹性规划以空间管制为手段的实调型规划多规划模式过程实施型规划由自上而下强制型规划转向双向互动互求、协商型规划自上而下自下而上双轨型•强制性、指令性绝对的政府行为，成为国家干预、调控地方发展的有力工具；•控制性、引导性将控制与引导结合起来，基本保证区域规划由编制到实施的一致•盲目性、无政府状态区域性规划”实际上为无数单项的规划、契约或法规所取代；自上而下•强制性、指令性绝对的政府行为，成为国家干预、调控地方发展的有力工具；广州市城市总体规划的编制，以苏联格·列甫琴柯著的《城市规划》为依据。专家们在广州经过审阅资料，听取汇报，然后强调：城市必须是生产为中心，应由市的最高领导机关制订发展的经济技术指标，批准后城市总体规划才能进行。服务行业不能算生产，服务业的人群不能算是城市的基本人群。即使历史上形成的商业街如：高第街（布衣、百货等）、一德路（海味、咸杂）、大新路（象牙等加工）以及饮食等服务行业，应根据居民生活的规划，重新综合安排；应反对“大城市主义”，加强战备观念。综合性区域规划在美国基本不能真正开展，“区域性规划”实际上为无数单项的规划、契约或法规所取代。美国国家级的规划管理机构主要职能是通过制定全国或全区的立法和分配国家对区域建设的财政补助(联邦基金)，来干预影响地方，因此美国对区域物质环境发展和变化的管理能力要比许多欧洲国家薄弱得多。自下而上•盲目性、无政府状态区域性规划”实际上为无数单项的规划、契约或法规所取代；双轨型•控制性、引导性将控制与引导结合起来，基本保证区域规划由编制到实施的一致奉行“第三条道路”的西欧国家，其相对集权的价值观及并不宽裕的生存空间，使得区域规划不仅成为政府的一项重要工作，亦能基本得到整个社会的认同。政府通过权威的规划、完备的法规、开放的规划体系、市场化的经济手段等，将控制与引导较好地结合起来，基本保证了区域规划由编制到实施的一致性。经济、就业、环境、土地需求和设施咨询、讨论、谈判、交流、参与官方的意见交流和协商行动城市发展机遇和信息共享处理1212建立公开的规划体系，广泛吸收各种利益集团参与规划的全过程，以寻求解决区域发展中各种利益冲突的方法和途径.实施的重要保障2由经济单目标型规划转向综合目标型规划传统的区域规划尤其是城镇体系规划，是以生产力的布局为核心任务：“本质上讲，城镇体系为我们提供了一个区域经济投入与产出组织的视角，“(在计划经济时代)城镇体系规划的根本目的就是要使国家的资本得到均衡的配置．甚至还带有限制资源、资本‘计划外’流动的企图”.社会发展、生态环境保护等也有一定的涉及，但大多是作为一种“标签”，无论是规划者还是执行者．都没有将其放到真正重要的地位上粮食自给率低自给高自给粮食耕地单产低增长方案11方案13高增长方案12方案14开发整理复垦投入中适度高投入生态退耕适度方案21方案23全面方案22方案24社会生态目标方案1222方案1324经济目标中集约度方案32321122321324高集约度方案33331122331324生态目标方案22方案24社会目标方案12方案1222方案1224方案13方案1322方案1324经济目标低集约度方案31中集约度方案32高集约度方案33社会方面生态方面经济方面自然资源衰竭社会秩序混乱交通堵塞环境功能退化曾经靠山吃山生态资源衰减安徽省去年申报的第二批资源枯竭型城市为淮北、铜陵、淮南、马鞍山等四市。淮北市一批老煤矿相继关闭，下岗煤矿工人有几万人，因采煤而导致耕地塌陷的失地农民近20万人。铜陵市因采矿而造成的地质灾害易发区面积达124．7平方公里，占市域面积的11．2%；全国典型的二氧化硫和酸雨的“两控区”之一，酸雨频率常年在六成以上。•20世纪90年代以来，为解决日益突出的人口、资源、环境与经济社会发展问题，区域规划在内容、范围、理论研究与方法技术等方面都发生了巨大的变化。区域规划从内容看，越来越由单目标的物质建设规划或经济布局规划为主开始转向综合的区域发展目标规划，规划中的社会因素与生态环境因素越来越受到重视，生态最佳化成了未来区域规划的新方向。1、生态保护区规划：主要包括市域范围内所有的自然保护区、森林公园、重点风景旅游区、水源地、矿产资源开发区、基本农田保护区和河流两岸。2、生态控制区规划：主要包括以各生态保护区为中心的1000米过渡地带，具有饮水保护任务的水体周围地区，水土流失较为严重的山地和丘陵地区，一般耕地区。3、生态引导区除以上两区以外的所有区域均为生态引导区。此区域覆盖了现有城镇建设区及其周围适宜城市发展的生态不敏感和低敏感区域。该区域是未来城市重点发展的区域。生态分区包括生态保护区、生态控制区和生态引导区3由城镇为重点转向区域、城乡整体规划传统规划时代要求社会经济发展农村角色改变日益模糊的城镇密集区、都市连绵区、城乡混合区等表象的空间形态由单一的依附职能转变为实现多种要素的相互组合流动：经济、生态价值•制约区域协调发展•制造刚性城乡壁垒城镇作为规划重点基质地域为支撑成本二元分割思维明显城乡一体化依赖与制约并存、支持与竞争并存的格局4由面面俱到型规划转向问题型规划经济模式由计划经济向市场经济转轨的过程中，区域规划依然延续了无所不包的庞杂色彩。耗费了大量的规划精力与财力，也影响了社会有关各界包括规划人员自身对区域规划实际效果的看法，实际上也削弱了区域规划的权威性、科学性。最优布局不均衡安居社会富饶国土高水平的地域文化区域是一个处于时代变化中的复杂综合体，区域规划只能是有限目标的规划。区域规划必须抓住其真正能发挥作用的内容进行规划，针对每个规划的特定区域、特定时段、特定背景的要求，进行针对性的“重点问题”规划，提高区域规划的编制效率与效果，力戒面面俱到、泛而无物。日本的历轮国土综合规划5由单方案刚性规划转向多方案弹性规划保证弹性和调控程度的平衡是衡量区域规划有效性的标准。必须将原来以行政手段为主的计划型规划转变为以价值手段为主的计划与市场兼容型规划，将原来过于具体的刚性规划转变为应变能力较强的弹性规划。当然区域规划更应体现出多目标、多方案的弹性特征，在全球化过程中使区域发展具备更大的应变性，防范各种风险与被动的境况。6由虚调控型规划转向以空间管制为手段的实调控型规划传统区域规划效果低下而难以对区域发展起到真正的调控与引导作用，其中一个重要原因是尚未找到其真正赖以调控区域发展的“权力砝码”。区域规划是一种以空间资源分配为主要调控手段的地域空间规划，即制定“空间准入”的规则、实施“空间管制”，是实现其由虚调控型规划转向实调控型规划的关键“砝码”。空间准入就是空间利用的基本门槛和基本导向，是对空间使用主体的相关空间行为设定的基本要求和约束.传统的城市规划主要依靠功能分区这一工具进行空间管理，虽然其中也已经蕴含了空间准入的部分含义，但主要是一种资格准入，而且这种准入过于粗线条，与具体的规划管理无法精准对接，也没有对空间主体的相关行为提出具体的约束性要求.分区发展政策要求城镇空间布局基础设施建设空间供给生产力布局准入规则在区域中划定鼓励发展地域、引导发展地域、限制发展地域、禁止发展地域等多种不同的空间类型。7由单规划模式转向多规划模式编制不同的区域规划应当采取不同的模式，尤其是不同层次区域规划解决的是不同层次的问题。“区域”表达的是按某种目的划分出的空间地域概念，因而区域具有类型、层次之分。目前我国已经出现以资源开发为重点的区域开发型规划，以城镇体系布局为核心的市、县域规划，以及城镇群规划、城乡一体化规划等相关类似规划。8由目标终极型规划转向过程实施型规划828486……96980002Year区域规划更具有宏观性、长远性、战略性的特征三、城镇体系规划的内容（一）城镇体系规划重点传统城镇体系规划的重点是制定城镇发展战略和规划城镇地域空间结构、职能组合结构与规模等级结构。随着认识的深入和实际的需要，新时期城镇体系规划应根据各地的特点，针对性解决区域城市化与城镇发展中面临的主要矛盾和问题，一般以下列内容为重点：1．制订城市化和城市发展战略，规划城镇体系组织结构确定城市化方针(或基本思路)和目标；确定城市发展与布局战略；确定城镇空间组织结构、功能组织结构和规模组织结构。“三港一中心”2．协调和部署影响城市化与城市发展的全局性和整体性事项，确定开发建设管治区划确定不同地区、不同类型城市发展的原则性要求；统筹区域性基础设施和社会设施的空间布局和开发时序，实现共建共享；确定需要重点调控的地区，从引导和控制区域开发建设活动的目的出发，依据区域城镇发展战略，综合考虑空间资源保护、生态环境保护和可持续发展的要求，确定主体功能区。充分利用产业政策、税收和金融政策、投融资政策、土地开发政策、行政区划政策等政策手段，引导人口有序流动，促进经济和建设健康、合理、有序的发展