基本公共卫生服务均等化有关问题研究

-1-基本公共卫生服务均等化有关问题研究财政厅社保处【摘要】作为新一轮医改的重要内容，2009年6月，国家正式启动实施基本公共卫生服务均等化工作，但一年多来的实践表明“成绩不易、问题不少”。本文试图从基本公共卫生服务的内涵、全国和我省的实施现状、存在的主要问题等方面进行研究梳理，提出基本公共卫生服务均等化发展存在的问题及政策建议。【关键词】医药卫生体制改革基本公共卫生服务均等化党的十七大报告中明确提出：“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。”这是中国共产党政治报告中第一次明确提出“基本公共服务均等化”概念。《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发[2009]6号）中明确指出：“促进基本公共卫生服务逐步均等化，逐步缩小城乡居民基本公共卫生服务差距，力争让群众少生病。”正式将“基本公共卫生服务均等化”提上日程，并作为2009-2011年医药卫生体制改革五项重点改革任务之一。同年6月18日，为贯彻落实中共中央、国务院深化医药卫生体制改革文件精神，启动和部署2009年重大公共卫生服务项目，促进基本公共卫生服务逐步均等化工作，国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室召开实施重大公共卫生服务项目，促进基本公共卫生服务逐步均等化工作启动电视电话会议。7月7日，卫生部、财政部、国家人口计生委出台《关于促进基本公共卫生服-2-务逐步均等化的意见》（卫妇社发[2009]70号），这标志着我国推进基本公共卫生服务均等化工作正式启动实施。随后，各省按照中央的统一要求，均启动实施本地区的基本公共卫生服务均等化工作。应该说，国家的这一系列政策和举措，为推进基本公共卫生服务均等化工作提供的制度设计和发展机遇。本文试图从基本公共卫生服务的内涵、全国和我省的实施现状、存在的主要问题等方面进行研究梳理，提出基本公共卫生服务均等化的理论发展和政策建议。1对基本公共卫生服务均等化的基本认知1.1基本公共卫生服务均等化的内涵目前，政界、学界对基本公共卫生服务均等化的定义还存在分歧，但这是分歧不是对“公共性”、“均等化”过程中政府主导性作用，而是在于服务的内容以及均等化内涵方面。基本公共卫生服务，是指由疾病预防控制机构、城市社区卫生服务中心、乡镇卫生院等城乡基本医疗卫生机构向全体居民提供，是公益性的公共卫生干预措施，主要起疾病预防控制作用。基本公共卫生服务均等化，有三方面含义：一是城乡居民，无论年龄、性别、职业、地域、收入等，都享有同等权利；二是服务内容是动态的，将根据国力改善、财政支出增加而不断扩大；三是以预防为主的服务原则与机会均等的核心理念。1.2实施基本公共卫生服务均等化的必然选择1.2.1实施基本公共卫生服务均等化是推进医药卫生体制-3-改革的重要抓手。坚持公共医疗卫生的公益性质，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务，这是我国医疗卫生事业发展从理念到体制的重大创新。当前，我国基本医疗卫生服务的内容，既包括针对人群的疾病监测和控制等公共卫生服务，又包括针对个体的疫苗接种和孕产妇保健等公共卫生服务，还包括社会可承受的具有成本效果的基本临床服务。实施公共卫生服务项目，是把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的具体实践，也是推进医改的一个重要抓手，可以让人民群众看到各级政府在切实履行承诺，扎实推进医药卫生体制改革，有利于提升人民群众对医改的信心。1.2.2实施基本公共卫生服务均等化是提高医疗卫生服务效率的有效途径。随着社会经济的发展、自然环境的变迁、生活方式的改变等各种因素，我省公共卫生服务面临巨大的挑战：一些传染病和地方病的流行尚未得到有效控制，新发传染病的问题日益严重；慢性非传染性疾病日趋增多，已成为主要的健康问题；人口老龄化进程的加快，给卫生服务带来巨大压力。在人口众多、资源相对匮乏的条件下，要解决上述问题，必须发展公共卫生事业。落实预防为主的卫生工作方针，既提高卫生资源的利用效率，又减轻了国家、社会和个人的负担，提高城乡居民的健康水平。1.2.3实施基本公共卫生服务均等化是人民群众得到健康实惠的重要举措。针对传染病、慢性病等重大疾病和严重威胁妇女儿童等重点人群的健康问题，国家确定了重大公共卫生服务项-4-目，如白内障手术治疗、补种乙肝疫苗、农村妇女“两癌”检查、育龄妇女补服叶酸等项目。同时，根据经济社会发展状况、主要公共卫生问题和干预措施效果，国家确定了建立居民健康档案、预防接种、传染病防治、慢性病管理和妇女儿童保健等基本公共卫生服务项目。实施以上公共卫生服务项目，既可免除或缓解疾病对人民群众的威胁，也有利于提高基本公共卫生公平性和可及性，直接关系到亿万群众和家庭，使人民群众得到看得见、摸得着的健康实惠。1.2.4实施基本公共卫生服务均等化是促进社会和谐的重要举措。让全体城乡居民免费享有基本公共卫生服务，有利于提高居民对公共卫生服务的可及性，有利于逐步缩小城乡和地区间差异、提高公共卫生服务公平性，也有利于改善居民健康状况，促进社会和谐。实施国家基本公共卫生服务项目，也是我国公共卫生制度建设一项重要内容，有利于促进基层医疗卫生机构由单纯医疗服务向预防为主、防治结合、健康管理职能转变，这是维护基层医疗卫生机构公益性质的目的所在。2、对基本公共卫生服务均等化发展现状的基本评议2.1新医改启动以来公共卫生服务取得重大进展2009年7月启动国家基本公共卫生服务项目以来，我国基本公共服务均等化工作进入发展正轨，项目实施取得了明显进展。2.1.1初步建立了管理制度。2009年以来，卫生部、财政-5-部、国家人口计生委联合印发了《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》，卫生部印发了《国家基本公共卫生服务规范（2009版）》，明确了9类国家基本公共卫生服务项目及其相关服务要求。各省（区、市）及时召开会议部署工作，出台并完善相关政策，明确任务目标，组织业务培训，签订责任状，开展督导检查，有效推动了各项服务落实。2.1.2建立健全了经费保障机制。2009年7月，财政部下达补助地方基本公共卫生服务经费104亿元，中央按东、中、西地区不同比例予以补助。2010年将中部6省243个县（市、区）补助标准按西部地区补助水平执行，加大对中部困难地区的经费支持力度。地方各级财政部门积极采取措施，落实地方经费。卫生部医改监测数据显示，2010年全国人均基本公共卫生服务项目经费补助标准已达到17.5元。基本公共卫生服务项目筹资机制基本建立，为工作任务的落实提供了保障。2.1.3有效落实了服务任务。全国各地社区卫生服务机构、乡镇卫生院和村卫生室广泛开展了基本公共卫生服务项目，覆盖面不断扩大，服务数量稳步提高。卫生部医改监测第3季度分析资料显示，截至2010年9月，城镇居民健康档案累计建档率为35.8%，农村居民健康档案累计建档率为24.4%，农村地区已提前完成2010年医改任务目标。全国慢性病规范管理人数达3299.4万人，其中高血压2168.3万人，糖尿病594.1万人，重性精神疾病121.2万人。慢性病管理的人数较2010年3月监测-6-数据增加了21.7%。2010年4-9月全国65岁以上老年人健康检查人数达3902.9万人，占65岁以上老年人总数的34.5%。3岁以下儿童管理率、孕产妇系统管理率达到75%以上（详见下表）。2.2安徽省基本公共卫生服务均等化工作深入推进为贯彻全国和全省深化医药卫生体制改革会议精神，启动和部署我省促进基本公共卫生服务均等化实施工作，2009年8月24日，我省卫生、财政、人口计生委制定了《安徽省促进基本公共卫生服务逐步均等化实施意见》（皖卫防〔2009〕85号），明确现阶段我省基本公共卫生服务项目以国家基本公共卫生服务项目为主，同时规定，基本公共卫生服务项目随着我省经济社会发展、公共卫生服务需要和财政承受能力适时调整。经过一年多的探索和实践，我省基本公共卫生服务均等化工作稳扎稳打，深入推进，成效出现。2.2.1政策制度保障到位为保障九项基本公共卫生服务项目有效实施，在充分调研和总结政府购买城市社区公共卫生服务经验的基础上，我省率先出台了《安徽省基本公共卫生服务项目资金管理暂行办法》（财社[2010]1168号）和《安徽省实施基本公共卫生服务项目考核办法（试行）》（卫疾控秘[2010]576号），推动建立政府购买基本公共卫生服务机制，加强项目实施情况绩效考核，严格落实考核结果和补助经费直接挂钩机制。这两个“办法”和“实施意见”，构成了我省推进基本公共卫生服务均等化的“一体两翼”制度设-7-计，为项目实施提供制度保障。2.2.2项目资金筹集到位。我省规定，基本公共卫生服务项目资金筹集标准，2009、2010年按常住人口人均不低于15元，2011年人均不低于20元，以后年度筹集标准按国家和省有关规定执行。2010年，中央财政按常住人口人均15元筹资标准的60%给予补助，其中：根据《国务院办公厅关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》（国办函〔2007〕2号）规定，从2010年起，中央财政对长丰等30个县（市、区）按80%给予补助；省市县级财政承担常住人口人均15元筹资标准40%的部分，由省与市县级财政按5:5比例分担，其中：省对长丰等30个县（市、区）仍按常住人口人均15元筹资标准40%部分的50%给予补助。鼓励有条件的地区适当提高基本公共卫生服务项目补助标准。根据统计年鉴，2010年我省城乡常住人口6135万人，全年共筹集基本公共卫生服务项目资金10.5亿元，其中：中央财政6.29亿元、省财政1.84亿元、市县配套2.37亿元。各级财政严格按照要求安排了基本公共卫生服务项目资金，为项目顺利实施提供财力保障。2.2.3年度任务执行到位。在制度和资金保障到位的前提下，我省九项基本公共卫生服务项目较好的完成了目标任务，基本公共卫生服务项目实施取得了阶段性成效。自2009年9月至2010年12月底，全省累计居民健康档案建档人数1781.1万人，总体建档率27%，其中：城市居民建档664.1万人，建档率为48%；-8-农村居民健康为1117.56万人，建档率为22%.为236.4万名0-36月儿童提供基本儿童保健服务267万人次.为130万名孕产妇提供基本孕产期保健服务241.6万人次。全省65岁以上老人登记管理人数421.3万人，其中：城市老人131.8万人，管理率为113.2%；农村老人289.5万人，管理率为71.36%。城市高血压患者登记管理人数108.7万人，管理率为58.13%；农村高血压患者登记人数为223.3万人，管理率为34.3%。城市糖尿病患者登记管理人数30万人，管理率为96%；农村糖尿病登记管理人数为56.04万人，管理率为51.6%；重性精神病患者登记管理人数12.8万人，管理率26.1%。均完成或超额完成年度目标任务。（详见表1）表1：2010年12月全省九项基本公共卫生服务项目落实情况一览表序号2010年度累计完成数启动以来全部累计数1建立居民健康档案――●城市居民健康档案建档人数43973926640634其中：计算机管理人数16173302405218●农村居民健康档案建档人数948449911176454其中：计算机管理人数120050714944702健康教育●发放健康教育印刷资料的种类11361348●发放健康教育印刷资料的数量[书（册）、宣传单、画（张）]3210603342140456●健康教育宣传栏设置数63445867701●健康教育讲座、咨询活动次数756856902894●健康教育讲座、咨询活动居民参与人数496047965343503预防接种（各苗种接种率由省疾控中心根据儿童信息化系统进行统计并月报）●0-6岁儿童实行预防接种信息化管理人数28176814495781其中本月出生儿童实行预防接种信息化管理人数4959611195944●第一类疫苗预防接种总剂次14952958205507074传染病管理（由省疾病预防控制中心根据全省疫情网络报告情况进行统计并月报）-9-5儿