会计法讲座

会计法讲座授课时间：2009年10月15日主讲人：牛建钧第一讲《中华人民共和国会计法》的制定和修改情况一、《中华人民共和国会计法》的制定新中国成立后，我国会计工作走过了一条曲折的发展道路。建国之初，我国在财政部设置了主管全国会计制度的机构——会计制度司，会计制度司根据全国当时宏观经济管理的需要，逐步建立了全国统一的会计核算制度，制定了一些法规和规章，但会计法律一直是个空白，国家主要通过行政手段管理会计事务，这种局面一直延续到经济体制改革之后。党的十一届三中全会后，我国各行各业拔乱反正，经济建设开始走上正轨，迫切需要建立健全法律制度。1980年有关人员提出我国应当制定《会计法》，并从1980年8月开始起草，历时四年半的时间，前后易稿20多次。1985年1月25日第六届全国人大常委会第九次会议通过。1985年5月1日《会计法》实施后，将会计工作的基本职能以法律的形式予以明确，会计工作进入了法制化的轨道，会计法在加强会计工作，维护国家财经纪律，改善经营管理和提高经济效益等方面都起到了重要作用。由于当时的环境和背景基本上是计划经济体制，尽管对当时的拨乱反正、建立计划经济条件下的会计工作秩序起到了很重要的作用，但不可避免的存在历史局限性。二、1993年《会计法》的修改1989年前后，一些同志从《会计法》实施情况和改革开放的趋势出发，提出《会计法》的某些规定应进行修改的建议。这一建议得到了财政部的重视，并着手调查研究。1989年底，财政部在全国范围内进行《会计法》实施情况的抽样调查，有相当一部分意见是建议修改《会计法》的部分规定。在广泛调研和征求意见的基础上，财政部于1991年向国务院提出了修改会计法的建议。1992年3月国务院将修改会计法正式立法计划。1992年随着邓小平同志的南巡讲话和十四大召开，都提出了市经济理论，进一步加快了修改步伐。1993年12月29日第八届全国人大常委会第五次会议审议通过了《关于修改中华人民共和国会计法的决定》自公布至日起始行。1993年修订后的《会计法》实施至1999年有6年的时间，在这6年的时间里，通过《会计法》的实施，我国在下列方面取得了一定的成就：第一，《会计法》成为市场经济中重要的法律规范，并为市场经济的法制化作出了贡献。第二，进一步完善了会计法律体系，会计工作法制化进程进一步加快。第三，会计工作日益受到重视。第四，会计人员的社会地位显著提高。虽然《会计法》实施后取得了一定的成就，但也存在很多问题，主要体现在：第一，《会计法》与社会主义市场经济不完全适应。第二，没有明确规定记账规则，而规定记账规则的《企业会计准则》又没有规定相应的法律责任，形成会计法管不了记账，记账规则又缺乏法律约束力的“两张皮”，不利于规范加强会计核算。第三，关于会计责任问题，现行会计法规定单位领导人和其他人员都是责任主体，都对会计资料的真实性、完整性负责，便没有对各自的责任做出明确的划分和界定，结果造成“大家都有责任，大家都不负责”的局面。第四，《会计法》的约束力和权威性不够，对违法行为的处罚规定不力。第五，会计监督体系不完善，职责规定不清，对监督人员没有给予真正的保护。三、1999年《会计法》第二次修订修改的原因：1、改革开放以来，特别是党的十四大以来，我国的改革开放和社会主义市场经济不断发展，对会计工作也提出了许多新的要求，客观上需要对1993年的会计法进一步修订和完善。第一，1997年底党的十五大提出要求，三年时间改革改组改造加强管理，市场经济的发展要求会计工作更好地为摆脱企业困境、建立现代企业服务。第二，1998年亚洲“金融风波”，数字失真给国家经济生活带来风险。第三，1991年深圳上海两个交易所建立到目前，上市公司已逾千家，对会计信息披露的时效、范围、质量要求越来越高。第四，股份有限公司组织形式的企业大量出现。兼并、产权转让，资产重组等建立在会计信息基础上的经济活动日趋频繁。2、1993年修改的会计法，由于受当时经济发展条件的限制，特别是我国对建立社会主义市场经济体制的探索尚处于起步阶段，许多认识和做法需要在探索中逐步深化，因此，1993年对《会计法》的修改只是对明显不适应当时经济发展要求的规定作出了修改，可改可不改或受当时条件限制把握不准的问题没有触及。随着经济和会计工作的不断发展，1993年修改的《会计法》逐步显现出操作性不强、约束力不够等问题，需要按照法定程序予以完善。3、从会计工作实际情况看，也需要运用不断强化的法律武器——《会计法》来治理整顿所存在的突出问题。1998年，国务院领导直接批示国务院法制办、财政部要再次修订会计法。财政部和国务院法制办公室按照国务院的要求，从1998年5月开始对修订会计法进行专门的调查研究和征求意见。1999年10月31日，第九届全国人大常委会第十二次会议通过了修订的会计法。主要的变化之一就是突出强调了单位负责人对本单位会计工作和会计资料真实性、完整性的责任，《会计法》第五十条中规定：“单位负责人，是指单位法定代表人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的主要负责人。”这是对单位负责人的含义或概念的界定。单位负责人主要包括两类人员：一是单位的法定代表人（也称法人代表），即是指依法代表法人单位行使职权的负责人，如国有工业企业的厂（经理）、公司制企业的董事长、国家机关的最高行政官员等；二是按照法律、行政法规规定代表单位行使职权的负责人，即是指依法代表非法人单位使职权的负责人，如代表合伙企业执行合伙企业事务的合伙人。单位负责人在不同的单位，其所指有所不同，如在国家机关，是指其最高行政官司员，在社会团体、企业、事业单位，是指其法人代表等。就企业而言，无限责任公司的负责人即为其招待义务人或者代表公司的股东；有限责任公司和股份有限公司的负责人为公司董事长，其中有限责任公司如果不设董事会的，则执行董事为公司负责人；我国国有企业的负责人为厂长（经理）。另外，公司、企业的清算人，股份有限公司的发起人、重整人等，在执行其职务范围之内，亦为公司、企业负责人。需要说明的是，会计法中所指的单位负责人并不是指具体负责日常经营管理事务的负责人，如公司制企业的总经理等。但这并不表明，公司总经理对单位会计工作和会计资料没有责任。第二讲为什么单位负责人应为本单位会计行为的责任主体鉴于实际工作中单位负责人对会计工作和会计资料质量起至关重要的影响，《会计法》加大了单位负责人对会计工作的责任：一是明确单位负责人必须对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责；二是规定单位负责人必须在对外提供的财务会计报告上签名并盖章，承担相应法律责任；三是规定单位负责人必须保证会计机构、会计人员依法履行职责；四是对各单位会计工作中的违法行为，除追究直接负责人员的法律责任外，还要追究单位负责人的责任。会计工作是一门专业性、技术性很强的工作，单位负责人不一定精通会计业务的处理和财务会计报告的编制，那么这次修订后的《会计法》为什么要求单位负责人对本单位的会计工作负责呢？主要有三点原因：一、从单位负责人的职责来看，单位负责人应对本单位的所有经营管理工作负责，包括应对本单位的会计工作负责。单位负责人是指单位法定代表人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的主要负责人。即单位负责人是一个单位的最高管理者，他必须对本单位的一切生产经营管理和业务活动负有责任。要探究单位负责人为什么应为单位会计行为的责任主体，是否应对本单位会计工作负责，首先应该明确单位负责人的职责包括哪些。关于单位负责人的具体职责，散见于我国有关法律法规中，如我国〈全民所有制工业企业法〉规定，全民所有制企业实行厂长负责制，厂长是企业的法定代表人，企业建立以厂长为首的生产经营管理系统，企业生产经营管理工作由厂长统一领导、全面负责，厂长在企业中处于中心地位，对企业物质文明建设和精神文明建设负有全面责任。对外则依法代表企业行使权力，进行民事、经济活动，如代表企业对外签订合同、进行各种诉讼活动等。厂长（经理）负责企业的生产经营管理工作。经营管理工作包括计划管理、生产管理、技术管理、营销管理、财务管理、人事管理、质量管理等。会计管理是财务管理中的重要内容之一，也是其他各项经营管理活动的基础性工作。首先，企业的绝大部分生产经营活动都将通过会计核算产生的凭证、账簿、报表等形式反应出来，没有会计核算，没有会计人员提供的信息，企业的财务状况、经营业绩和现金流量将无从体现，企业各级管理者和职工的业绩也无从评价。其次，企业各项经营管理活动的开展和相应决策的做出，也都离不开会计信息，会计信息是企业预测、决策、控制、分析的重要依据，也是厂长（经理）进行科学管理和决策的重要保证。另外，会计部门实际掌握着最大量的企业信息，是企业的一个信息中心。会计机构、会计人员以自身直接掌握的大量信息和专业技能，积极参与管理和决策。由此可见，会计工作是企业各项工作的有机组成部分，会计管理是企业管理的重要内容。厂长（经理）对本企业的所有经营管理工作负责，当然也要对会计工作负责。单位负责人与单位会计工作人员是领导与被领导、聘任与被聘任的关系。单位会计工作人员由单位负责人任命或聘任，并在其领导下开展工作，是单位负责人的助手和参谋，也是贯彻单位负责人意志和决策的重要环节。因此，如果单位会计工作出现了违反财经法规和有关规章制度的行为或单位会计资料不真实、不完整，首先要追究单位负责人的领导责任。二、从会计信息失真的原因看，明确单位负责人为本单位会计行为的责任主体，有利于从根本上解决会计信息失真这一顽症。近年来，我国企业、单位会计信息失真的现象比较严重，上到国家领导人，下到普通投资者，都对此表示了莫大的关注，会计信息失真的问题已经影响到境内外投资的吸收、企业资金成本的高低和市场经济秩序的健康发展，说得严重一些，会计信息产生了信任危机，并会直接影响我国改革开放的深化和社会主义市场经济发展的进程。造成会计信息失真的原因主要是两方面的：首先是会计法和会计制度本身存在问题，会计法主要是操作性不强，约束力不够，会计制度主要是不能体现真实性和谨慎性原则。其次是人为的原因，包括会计人员和单位负责人员，会计人员主要是业务素质低，会计职业道德存在一定问题，但是，最主要的原因往往是出在单位负责人身上，对单位会计工作质量和会计资料的真实、完整起着决定性作用的是单位负责人，而不是会计机构和会计人员。单位负责人的原因表现在两方面：一是由于单位负责人对本单位的会计工作疏于管理，监督、制约机制不健全，导致会计人员不依法履行职责；二是单位负责人为了满足来自某些方面的不正当要求或者为了追求非法的利益，授意、指使、强令会计机构、会计人员违法办理会计事务，造成会计人员不能依法履行职责。当前一些单位做假账、设账外账的现象十分普遍，往往不是由于第一种原因造成，通常是会计机构、会计人员受单位负责人的指使不得已而为之。单位负责人处于单位领导和管理的最高层次，对于本单位的经济业务和经营活动拥有决策权或者执行权，会计人员的工作岗位和工资报酬等各种待遇大都由单位负责人决定和安排，因此实际工作中，会计人员通常听命于单位负责人，否则自身难保，即“顶得住，站不住；站得住，顶不住”。鉴于此，把保证单位会计信息真实、完整的责任确定在单位负责人身上，明确规定单位负责人对会计工作和会计资料的真实性和完整性负责，可加重单位负责人的责任，从法律制度上堵住单位负责人指使会计人员造假账又规避法律的漏洞。“让我对财务会计报表负责，对会计工作负责。这是我职责范围内的事吗？我还抓全厂的工作了？”有些厂长（经理）如此振振有词地说。单位负责人是指单位法定代表人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的主要负责人，应当对本单位的一切事务、包括会计事务负责。这既是法律规定，也是一个基本常识。假如某企业因生产假冒伪劣商品给消费者造成重大伤害并被消费者起诉，单位负责人作为被告单位的法定代表人应当承担相应责任，绝不能以该商品不是他本人亲自生产等理由推脱责任，法院也不会断定此理由能够成立。原来规定单位负责人、会计人员和其他人员都是会计责任主体，要求大家都负责，结果往往造成“人人负责、无人负责”的局面。如果一个单位因提供虚