浙江省农村水电现状与可持续发展对策研究

1浙江省农村水电现状与可持续发展对策研究――学习实践科学发展观活动调研报告浙江省水利厅黄建中裘江海陈烨兴2008年11月一、全省农村水电资源概况我省农村水电资源较为丰富，可开发装机达800万千瓦，其中农村水电装机400万千瓦，随着多年实践与电力市场变化，水电站顶峰调节作用日益提高，水电站装机利用小时数已从3000小时～5000小时降到2000小时～2500小时，同时，由于流域梯级规划的深化，机组效率提高，电网吞吐能力增强等综合因素，全省可开发水电装机有明显提高。据最新的水力资源调查评价报告显示，全省可开发农村水电装机就达460万千瓦，主要集中在杭州、温州和丽水三个市。截至2007年底，全省已开发农村水电站3233座，总装机达328万千瓦，开发率已超过70％，接近甚至超过部分发达国家水平。二、我省农村水电发展历程与取得的成就（一）我省农村水电发展的几个历史阶段及其主要特征。我省农村水电发展，大致可分为以下几个阶段：第一阶段是八十年代初期以前的二三十年间，水资源开发以防洪、灌溉为主要目标，农村水电基本上依附在防洪、灌溉工程上发展起来的，投产了一批大库容、小装机的电站。第二阶段是进入八十年代中2期以后，我省开展第一批、第二批农村水电初级电气化县建设，这一时期以中小流域综合治理为目标，建成一批以发电为主的水利工程。第三阶段是1993以后，随着投融资体制改革和上网电价政策改革的深入，极大地调动了全社会以股份制形式投资开发水电的积极性，农村水电得到了前所未有的发展。第四阶段是2002年以后，全省逐步建立并实施“资源补偿、经济补偿、生态补偿”三大补偿制度，进一步优化了水电开发环境，为水电发展注入了新的活力，推动了农村水电产业发展水平的不断提高。2006年1月1日《可再生能源法》的实施，标志着从依靠政策性开发走向了法制化开发，水电开发有了法律的保障，小水电作为清洁能源有了更好的发展空间。（二）我省农村水电发展成就。1、增加了地方财政收入。受地域、基础设施、资源等因素影响，山区县（市）经济落后，工商业发展缓慢，税收来源缺乏，地方财政普遍比较困难。实践证明，发挥山区农村水电资源优势，开发小水电，是发展地方经济，增加税收的有效途径。例如景宁畲族自治县财政收入25％以上来自农村水电企业，丽水市2002年水电产业占全市GDP的8％。2、增加了农村集体经济组织和农民收入，加快了山区农村脱贫致富的步伐。（1）农村集体经济组织通过电站收入加快农村社会事业发展，推动了教育、医疗、养老等保险制度的实施。如余姚市龙岗3镇毛山村，在上世纪80年代投资建设了装机400千瓦的毛山电站后，该村村民每人每年可分红300元，60岁以上老人还可享受800元养老金。村集体经济也大为改善，发电收入是修桥铺路、教育投资的主要来源。（2）电站所在点或受影响区域的村集体或农民抓住开发水电的良好机遇，利用电站的政策性处理费用、电站对村公益事业的资助和村民在电站建设中的劳动所得参股办电，极大地增加了农民的收入，加快了新农村建设的步伐。如景宁县梧桐坑村，全村7个村民小组、98户312人分布在11个自然村居住，其区域内已建电站4座，总装机容量10550千瓦，设计年发电量2435万度，总投资规模6900万元。当地群众投资达1200多万元，其股份约占17.5%。根据目前电站成本费用计算，全村股民每年可得红利200多万元，人均近7000元。（3）水电建设所需的劳动力和砂、石等地方建筑材料等大部份是由当地提供。我省水电资源最为丰富的丽水市，2005年全市水电建设投资近10亿元，用工和地方材料费用可达1.8亿元。（4）水电开发能有效带动农村基础设施建设和产业结构调整。水电开发促进了当地交通、供水、农村水利、通讯等基础设施的建设，改善了农村、农民的生产生活环境，有效带动了其他产业的发展，解决了大批人员就业。3、改善了山区农村的基础设施。农村水电资源大多分布在4偏远山区，农村水电站是山区农村重要的基础设施，也是山区农村水利设施的重要组成部分。农村水电的开发，使当地道路交通、电力、通信等基础设施大为改善。仅“十五”期间，修建水库总库容超过10亿方，修建改造山区公路1000余公里，新架设和改造山区农村电力线路和通信线路各1000公里以上。新建水库为增强山区小流域防洪能力，减轻旱灾遭受的损失，解决当地居民生产生活困难等方面的作用日益明显。4、改善了生态环境。山区农民一直以来靠砍伐树木作为燃料，水电资源开发以后，输电线路架设加快了偏远山区的电网建设，许多电站输出线路同时又发挥着给山区农村配电的功能，这也使得众多的山区农民使用便捷、安全、清洁的电能成为可能，树木砍伐，植被破坏现象得到了有效遏制。我省庆元县和龙泉市目前农村水电装机均已超过10万千瓦，2004年分别被国家列入全国生态环境十强县中的第一和第八名。按我省2007年农村水电发电量67亿千瓦时计算，全省可节约标准煤约250万吨，减少排放二氧化碳590万吨，减少二氧化硫和氮氧化物有害气体近5万吨，有效保护了生态环境。5、农村水电开发管理制度建设明显加强。在建设管理制度方面。2000年以来，为了做好在建工程建设管理，确保电站的安全度汛，我省制订和完善了一系列规范性文件，如《关于加强小水电建设管理的若干意见》、《浙江省水利厅关于加强小水电建设项目前期工作的通知》、《浙江省水利厅关5于进一步整顿和规范水利建筑市场秩序加强水利建设行业管理的若干意见》等，通过这些规定的执行和落实，进一步规范了我省水电站建设的审批程序，重新明确了水利部门分级管理权限，明确了电站施工必须具备的安全生产条件及水电站防汛度汛的措施。水电建设管理方面一套较为完整的制度，有力地促进了我省水电事业的健康发展。在运行管理方面。一是改革水电站安全检查制度。2002年，我省对水电站安全生产检查制度进行了改革，推行“自查制度”，水电站以《水电站安全生产自查表》方式制定了电站法人、分管生产站长、电站安监员分级负责制度，明确电站法定代表人为安全生产第一责任人，完善了多层次的安全检查网络，真正将安全生产责任制落到了实处。二是制定《浙江省农村水电安全生产若干规定》和《浙江省农村水电站安全管理年检办法》。随着经济社会发展水平的提高和农村水电事业的快速发展，农村水电行业管理的要求比以往更高，任务更艰巨。但是，与农村水电行业管理相配套的法律、规章、制度、措施却未能紧跟形势发展需要。特别是对股份制水电站进行有效监管较为困难，以致电站存在安全隐患得不到彻底解决。上述两个文件对强化各级水行政主管部门的农村水电管理职能，对农村水电进行切实有效的管理提供了制度保障。三是制定了《浙江省农村水电站安全运行技术规定》，为水电行业管理部门、各电站企业分析判断设备设施安全现状提供了技术支撑。6三、我省农村水电可持续发展面临的困难和问题（一）资源制约明显、剩余资源点开发成本提高。我省水电开发率已超过70％，除与周边省交界的界河上有较好未开发的资源外，剩余资源点本身的禀赋不佳，加上进一步贯彻落实资源补偿、经济补偿、生态补偿“三大补偿机制”所带来的外部成本，我省水电资源开发的成本增加，农村水电的单位电能投资成本已进入较高区位。需要政府对清洁能源的扶持性政策、更高的技术水平、更优良的融资条件和市场交易机制才能继续得到发展。（二）老电站运行安全隐患严重，急待更新改造，受资金制约明显。我省水能资源开发较早，1990年以前投产的电站达1413座，这些电站装机偏小，利用小时数高，季节性弃水多，加上运行时间长，设备陈旧、设施老化、安全隐患严重。同时，机组效率低下，技术水平低，大多机电设备已达到或超过折旧年限，技改任务繁重，投资需求压力猛增。近两年来，我省组织开展老电站更新改造项目，安全生产水平大大提升，机组效率和水能资源利用效率大幅提高，取得了显著成效。但是仍有大批老电站等待改造，特别是大量的乡镇、村集体所有的水电站，目前处于带病运行状态，由于长期以来重建轻管、重索取轻投入，基本没有资金留存，改造资金极度缺乏，加上融资困难，给更新改造带来了很大难度。（三）水电站及其配套水库大坝安全管理有待加强。上世纪7九十年代初期以来，随着投融资体制和上网电价政策改革的深入，大量民间资金涌入农村水电开发领域，股份制（个私）开发建设并投产的水电站日益增多。近年来，由于各级领导对水库大坝安全管理的高度重视，与水库大坝安全管理相关的法律、法规、政策、规章相继出台，通过各级水行政主管部门、水库主管部门、水库管理单位狠抓落实，水库安全管理工作得到了切实加强，取得了显著成效。但是，由于理念、体制、机制、技术、人才、资金等诸方面因素制约，电站水库的安全管理依然存在不到位或缺位现象。（四）农村水电队伍难以满足可持续发展要求。随着农村水电站座数和装机容量的快速增长，对农村水电管理和技术人才的需求不断扩大，各级水行政主管部门对水电管理和技术人员的培训工作日益重视，这在很大程度上促进了农村水电人才队伍政治素质、行政管理能力、技术水平的提高，为农村水电的快速稳定健康发展提供了重要的技术支撑。但是，问题依然存在，如：水电管理队伍人员流动性渐强；部分水行政主管部门的管理人员对水电知识的了解和掌握不足；水电站设计、施工、监理机构数量和资质难以满足市场需求；一些早年投产的规模较小的水电站，管理人员年龄老化现象普遍，知识更新困难；部分电站工种不齐全，特别是水工技术人员缺乏；大量股份制电站的运行人员流动频繁，未持证就上岗的现象屡屡发生；持证上岗人员的知识更新、换证培训有待加强等。8（五）农村水电开发外部影响的争议尚存。当前，以人为本，建设生态文明社会的理念深入人心，民众对生态环境保护意识显著增强，虽然小水电开发在环境保护和生态建设方面作用显著，但是对局部生态环境造成的不利影响也客观存在，由此引发的争议增多。小水电对环境造成的影响主要表现在：一是引水发电造成拦水堰坝和厂房之间部分河段减流或脱流，电站下游河段水流时间分布不均情况加剧。二是部分施工单位野蛮施工造成了生态与环境破坏。不文明的施工极易造成水土流失、水质恶化、空气污染、施工噪声、固体废物、地貌破坏等环境影响。三是保护措施不力对水生态系统产生干扰。这些问题，需要我们在科学开发，坚持开发和保护相结合方面进行更为深入的探索。四、我省农村水电可持续发展对策（一）坚持科学发展，进一步加强水能资源管理。1、科学规划，充分发挥农村水电资源的综合效益。传统的水电规划与现代经济社会发展思路存在矛盾，这是近年来水电开发中遇到的一个突出问题。现代社会发展对水资源的需求是全方位的，除了传统的需求外，还包括农村饮用水、生态、环境、旅游等，而这些规划正是传统规划所欠缺的，规划滞后往往成为水事纠纷、来信来访增加的源头。尚待开发的行政区划边界河流的规划滞后，导致县与县之间、省与省之间在新的经济环境下，在经济社会、生态环保、移民政策处理等方面的论证、协调、批复、实施难度加大。9因此，要以流域综合规划的修编为切入点，启动流域水能资源规划的修编工作。在修编工作中要把水电开发与防洪、供水、灌溉等效益结合起来充分考虑水能资源的综合利用，使其符合流域综合规划要求，实现对河流综合功能发挥的统筹，为科学有序开发利用水能资源提供条件。2、继续推行并进一步完善水能资源有偿使用制度。推行水能资源开发有偿使用制度，有效缓解了因为资本追逐资源，供少需多，争夺资源而引发的社会矛盾，同时也使得水能资源作为一种自然资源的价值得以体现，其措施和成功经验已被社会所认可，并已在全国较多的省区市推行，其意义重大，影响深远。同时，反观我省资源补偿制度之成效，横察兄弟省区市资源有偿使用工作的创新，可发现现今我省的水电资源有偿使用制度尚需进一步完善。一是要进一步创新水能资源的配置管理。通过市场手段，以拍卖、招标等公开竞价的方式配置水电资源为此前所常用，这对减少政府寻租行为，减少权利腐败，减少争夺资源引发的矛盾和纠纷，充分体现资源价值等方面确实取的了显著成效。然而，就资源点所在地或受其影响区的农民而言，同时也会因为资金不足、经验不足、认识不足等原因失去了自行开发或参与开发的机会，从而失去了长期受益的机会。因此，政府在实行