论公共行政发展的民主价值取向与政府行政摸式转换

1论公共行政发展的民主价值取向与政府行政摸式转换目录摘要………………………………………………………………………………（1页）关键词……………………………………………………………………………（1页）引言………………………………………………………………………………（1页）正文………………………………………………………………………………（1页）一、西方公共行政学发展的民主价值取向……………………………………（2页）二、民主价值取向下的当代西方公共行政实践………………………………（4页）三、公共行政发展的民主价值取向与我国政府行政模式的转换……………（8页）结束语……………………………………………………………………………（13页）参考文献…………………………………………………………………………（14页）2论公共行政发展的民主价值取向与政府行政摸式转换摘要:公共行政发展所蕴含的民主价值取向是推动政府行政模式从效率至上向社会公平至上和服务至上模式转换的重要因素，并在相当大的程度上对西方国家在现存制度框架内推行政府改革、发挥政府的行政效能和体制内各个组成部分的合力、间接维护政治统治起到了有益的作用。在我国由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的社会转型时期，研究公共行政的民主价值取向与政府行政模式转换之间的内在联系，对于实现“推进社会主义民主政治建设”“进一步转变政府职能，改进管理方式……形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”的政治建设目标，对于提高党的执政能力和政府行政能力都具有十分重要的现实意义。关键词:公共行政发展;民主价值取向;政府行政模式;转换任何具有生命力和鲜明时代特色的社会科学理论，都是对其所处时代重大社会实践的总结及其对现实问题和要求的回应，并因此对这个时代的实践具有了前瞻性的指导意义。一个时期的社会实践呼唤着这个时期的科学理论;一个时期的实践主题，也就决定了这个时期的理论主题。正是在这种意义上，公共行政发展的民主价值取向与政府行政模式的转换之间构成了一种内在的关联性。从历史的观点来看，公共行政发展与社会现实需要紧密相连。社会发展的民主化趋势使公共行政呈现出从强调行政效率至上到强调社会公平至上、服务至上和以顾客为中心的发展趋势，并由此推动着政府行政模式的转换。当代民主化公共行政强调政府部门承担其所应负的社会责任，强调政府行为的顾客导向(customer-driven)、社会导向(community-driven)、任务导向(mission-driven)、结果导向(results-ori-ented)、市场导向(market-oriented)，强调政府管理目标要从单一追求行政效率到全方位追求社会公平、提高服务质量和效率、改善公共责任机制和提高公众的满意程度。3一、西方公共行政学发展的民主价值取向西方公共行政学形成于19世纪末。在这个时期，西方社会，特别是美国社会经历了许多社会变革，导致了发展民主与追求行政效率及行政专业化之间的冲突。因为民主宪政要求民众的控制和参与;而行政效率和专业化强调的是系统化的规则与内部程序，这在相当大的程度上与民主化不同。在这种社会历史条件下，从解决这一基本冲突出发，威尔逊在1887年发表了美国第一篇公共行政学论文《行政学研究}))(TheStudyofPublicAdministration)，提出了把政府划分为“政治”与“行政”两个领域。他认为，就政府应当做什么而言，政治领域就是由大多数选举出来的代表来决定各种选择;行政领域就是政府贯彻执行经过合法程序所通过的各种规定，这种执行过程不是政治干预。根据威尔逊的观点，政治与公共政策的形成有关;行政与公共政策的执行有关。在此基础上，他进一步阐发了公共行政应当从政治中分离出来的基本思想:(1)行政学科应当建立在单一的组织原型的基础上，它能普遍运用于一切政治制度:(2)任何良好的行政科学必须使它自己从政治学领域中分离出来:(3)行政科学的指导价值是效率;(4)有效的公共行政要求政府权力有单一的领导中心。”同时，他还认为，建立独立的公共行政学的目的就是“使政府不走弯路，使政府专心处理公务和少作政治干预，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉。威尔逊“政治一行政二分法”的思想对于公共行政学从政治学中分离出来，建立独立公共行政学学科以及调和发展民主与追求行政效率、行政专业化之间的冲突具有重要意义。1926年怀特出版了美国第一本公共行政学教科书《行政学导论(IntroductiontotheStudyofPublicAdministra-tion)，更鲜明地提出了行政已经成为，而且将继续是现代政府的中心问题(LeonardWhite,1926)。这本书的出版标志着公共行政学学科的基本形成，并成为了一个单独的研究领域和具有了较为完整的学科体系。公共行政学从19世纪末产生到20世纪60年代经历了传统公共行政学(TraditionalPublicAdministration)和行为科学公共行政学(BehaviorismPublicAdministration)两个发展阶段在这两个发展阶段上.公共行政学研究着眼于领导艺术、经济效率与政党关系等方面;以管理学为其理论基础，科学管理在公共行政学理论中占据了主导地位(Frederickson,H.G.1974);以技术为基础(technology-basedmanagement),公务员的专长也极受4重视。以行政效率为导向的技术视野是这个时期公共行政的标志，追求行政效率是这两个阶段上公共行政的最高目标;相反，平等与公正问题并不是这两个阶段公共行政学研究的主要内容,以经济和效率为公共行政的基本价值目标，忽视了公共行政所应负的广泛的社会责任.其结果是在前所未有的经济发展时代，同时还存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，从而构成了对现有政治制度的根本威胁，导致了各种社会危机、对政府的不信任和民权运动高涨。在这种现实条件下。以塔尔科特、柏森斯、卡斯特、罗森茨韦克、高斯、雷格斯等为代表采用系统分析方法，强调公共行政适应环境的权变观念与生态观念.推动了系统权变行政学的发展。这种研究是从整个公共行政活动及其与环境的相互作用中探寻公共行政的解决途径和公共行政内部各个部分之间的关系，致力于谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各部分之间动态的、具体的一致性，以保证公共行政的高效能高效率这种研究虽然尚未直接提出公共行政的民主价值目标，但已开始注重社会环境因素对公共行政的影响。20世纪60年代后期，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论(NewPublicAdministration)发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值是社会公平(socialequity)，主张将“效率至上”转为“公平至上”:强调行政组织变革的终极目标是建立民主行政之模式，强调公共行政的顾客导向.将顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提与行政组织设计方案应该遵循的目标。新公共行政学理论对公共行政学理论和知识发展产生了十分重大的影响.推动了公共行政民主价值取向的发展。适应公共行政部门对政策执行和政策管理的要求，20世纪70年代出现和兴起的政策科学(PolicyScience)和公共政策分析(PublicPolicyAnalysis)，成为了公共行政中的主流学派以普雷斯曼和韦达夫斯基为主要代表，综合运用人类学、社会学、心理学等学科方法分析公共行政行为及其活动，谋求政策科学、政策分析与公共行政的结合.使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目(PublicPrograms)而不再重点研究机构(Institution)，使公共行政学所关注的问题由体制结构转移到了公共项目及其产生的结果(consequence)上。这一研究重点的转移对公共行政学研究及其民主价值取向的发展具有重要意义。诚如凯特尔所说，政策执行研究将问题的焦点由组织，特别是由结构与过5程转移到公共项目及其所产生的结果上(theperformanceofpublicpro-grams)，这样就使绩效管理问题成为了公共行政中人们所关注的焦点问题;执行研究是以政治学、社会学、经济学和心理学等学科为基础所进行的跨学科研究，这就促进了各学科之间的相互交叉和渗透，进一步推动了公共行政学理论及其民主价值取向的发展,以跨学科为基础的执行研究和各学科之间相互交叉、相互渗透的明显趋势导致了多元的综合研究方式的出现。这种方式强调运用各学科理论与方法来解决政府管理中实际存在的问题，为现代公共行政学的研究与发展提供了新的方法，并由此导致了小政府理论、放松规制理论、重塑政府理论和新公共管理理论等当代公共管理理论的产生与发展，使公共行政学研究由研究行政环境的变化对政府管理的影响到研究环境变化后的管理结果，包括公共服务的网络结构(structureofpublicservicenetworks),高绩效体系(high-performancesystems)和顾客服务(cus-tomerservice)]。从而将西方公共行政学从老公共行政的“选民关系”发展为当代公共管理的“顾客关系”，更加尊重和强调了顾客选择的权利与顾客导向。二、民主价值取向下的当代西方公共行政实践公共行政学理论和知识发展呈现出的民主价值取向对公共行政实践又产生了重大影响，推动着政府行政模式的转换，使政府行政模式由政府垄断管理模式向市场化管理模式转换。(一)市场化管理模式下的民主行政20世纪70年代，西方国家面临着政府管理的极权化和官僚主义化所形成的政府垄断，推行“福利国家”“人民社会主义”和“混合经济国家”的政策所导致的政府管理失控、低效率、财政赤字、公众对政府的不信任和民权运动高涨等社会现实;面临着科学技术迅速发展和激烈的国际竞争。在这种社会背景条件下，西方国家掀起了一场以市场化为取向的政府改革运动，推动了政府公共行政实践中大量吸收和采用公共行政学的民主价值理论，以及私营部门的管理理论、经验和方法，并由此导致了具有民主价值取向的以市场为基础的公共管理(Market-basedPublicManagement)、企业家政府(Entre-preneurial6Government)、顾客至上(puttingthecustomerfirst)等措施在实践中的广泛运用。市场化是西方国家行政改革普遍采取的打破政府管理垄断、提高服务质量与效率的重要措施。它在具体做法上主要表现为运用市场的力量，鼓励民间扮演过去政府承担的部分角色，使民间机构共同分担营运的风险，协助政府处理公共事务，刺激政府机关提高效率。这一措施对于提高企业、社会群团组织和公民个人的独立程度与参与意识具有重要的意义。在改革前政府垄断了公共事务的管理和公共服务的供给，政府直接面对社会公共事务和消费者公众。在这种政府行政模式下，主要强调的是政府管理对企业、社会群团组织以及公民个人的制约，强调政府管理以政府行政组织自身制定的规则为依归。因此，政府垄断管理模式是一种严格的规则控制与过程控制。与政府垄断管理模式不同，市场化管理模式着眼于重新界定与优化政府的职能，通过租赁、承包、合同、采购、招标等方式，把原来由政府包揽管理的部分公共事务和提供的公共服务民营化与市场化，由市场企业主体、中介组织和公民个人通过竞争的方式来提供。这样，减少了政府对社会与市场的干预，收缩了政府的社会职能、经济职能和相应的机构，实现了政府从社会中的部分撤退，打破了政府对公共事务管理和公共服务供给的垄断。政府不再直接面对社会公共事务和公众，而是由企业主体、中介组织和经营者个人直接面对社会公共事务和公众;政府的责任是确定这些公共服务的供给者所提供服务的质量和价格标准，以保证他们无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益，保障社会公平。在市场化管理模式下，不仅强调政府具有对企业主体、中介组织和经营者个人的监督、协调和管理的权力;而且，也强调这种权力的行使要受到企业主体、中介组织和经营者个人本身独立自主的程度以及市场运行机制的制约。因此，市场化管理模式对政府行政组织的价值取向、机构设置、职责、权力和管理方式产生了