政府职能的含义及其重要地位

第一节政府职能的含义及其重要地位一、政府职能的含义政府职能，亦称行政职能，是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。政府职能包括以下四层意思：（1）政府职能的实施主体是政府机构；（2）政府职能的主要内容是管理国家和社会公共事务；（3）政府职能的实施手段主要是依法行政；（4）政府职能是完整统一的体系。二、实现政府职能的主要手段实现政府职能的主要手段包括：行政手段、经济手段、法律手段等。（1）行政手段具有强制性、垂直性、无偿性、稳定性和具体性的特点，其优点是统一集中、迅速有效。但它易产生与“人治”相联系的一些弊病，影响横向联系及下级的积极性、创造性。（2）经济手段具有间接性、有偿性、平等性和关联性的特点，最适于管理经济活动，但因其只能调节经济利益关系，不能靠它解决所有问题。（3）法律手段具有严肃性、权威性、规范性的特点，使行政管理统一化和稳定化，但其只能在有限范围内发生作用，很多经济关系、社会关系需结合其他手段才能发挥作用。三、政府职能的发展变化政府职能的发展变化，很大程度上取决于社会经济形态的发展变化。按照这一变化过程，政府职能的发展变化可以划分为以下四个阶段：1．自然经济状态下的政府职能自然经济，是与生产力水平低下和社会分工不发达相适应的。奴隶制和封建制就是建立在自然经济基础上的。在自然经济状态下，由于社会生产力水平低下，居住分散，信息不畅，因而政府职能主要局限在“御外”和“安内”，维持国家的统治。同时，由于在奴隶制度下奴隶对奴隶主的依附，在封建制度下农民对土地的依附，使得为数不多的社会公共事务在分散状态下得到自行解决。因此在自然经济状况下的政府职能，一方面表现为政治统治职能的极端强化；另一方面表现为经济管理和社会管理职能的相对薄弱。2．近代资本主义国家的政府职能当进入资本主义社会发展阶段后，市场在资源配置中的作用越来越大。在资本主义发展初期，资产阶级本身经济力量相对较弱，在一定程度上需要国家的保护和扶持。但随着资本主义的发展，资产阶级已能够依靠自己的力量发展经济，自由放任思想逐渐抬头。政府职能主要发展为三项：御外、安内和建设公共设施。社会的经济运行主要由市场这只“看不见的手”来自动调节，无须政府过多的干预。这时的政府职能只是局限于外部经济，为经济运行提供良好的环境，而未深入经济生活内部，直接干预经济。从18世纪到20世纪30年代，在西方国家资本主义发展中，自由放任思想始终占据主导地位，政府充当了“守夜人”的角色。但是，近代资本主义国家政府职能的“弱化”，与奴隶制度和封建制度下国家政府职能的“弱化”，有本质上的不同：前者是政府与市场之间的权衡，相信市场可以自动调节经济的运转，政府只是为市场经济提供良好的运行环境，是一种有意“不为”的表现；而后者却是在市场化程度很低、社会经济处于分割状态的情况下，政府对社会经济运转无法控制的“无力”的表现。3．现代资本主义国家的政府职能进入20世纪后，自由竞争的资本主义过渡到垄断资本主义。由于资本主义固有矛盾的加深，30年代西方世界爆发了大危机，市场出现严重失灵，自由放任思想束手无策。在这种情况下，政府干预经济的思想占了上风，通过财政政策和货币政策控制国家经济的做法，适应了国家垄断资本主义的需要，对挽救资本主义制度起到了“起死回生”、“灵丹妙药”的作用。因此，二战以后，西方各国政府都不同程度地加强了对经济的干预。现代资本主义国家，时而强调政府干预，时而强调市场机制，轮流发挥着“看得见的手”和“看不见的手”的作用，抑或“两手”并用；但从总体趋势上看，政府经济职能在不断扩大和强化；同时，随着世界格局和社会经济的发展变化，无法通过市场有效解决的社会公共事务不断涌现，政府在社会福利、环境保护、科技文化教育等方面的职能不断得到强化。现代资本主义国家的政府职能，归纳起来主要有：提供公共产品和服务，稳定宏观经济，调节社会分配，维护市场秩序。4．传统社会主义国家计划经济体制下的政府职能传统上，社会主义国家是以生产资料公有制为主，实行计划经济体制。这一经济体制的特征，决定了社会主义国家政府职能的性质和方向。在计划经济体制下，政府实行高度集权、计划管理的方式，政府包揽一切经济事务和社会事务，企业只是作为政府的附属物而存在。政府对企业实行统一计划、统负盈亏、统购统销、统收统支，一切经济活动以政府的计划为中心。这种方式在社会主义国家建国初期，对加快经济建设、奠定国民经济基础，曾起到过一定的积极作用。但是，坚持计划经济为主，就意味着排斥市场经济，排斥非公有制形式。社会主义制度作为资本主义制度的对立物，曾一度把市场经济和非公有制当作资本主义制度的属性，因而试图通过建立一套完整的计划体制来取代市场体制。但几十年的社会主义发展实践证明，这一良好的愿望并没有取得成功。因此，目前大多数社会主义国家已认识到市场对发展经济的重要作用，开始由原来的计划经济体制向市场经济体制转变；同时，开始积极探索公有制实现形式的多样化，发展多种所有制经济。与经济体制改革相适应，政府职能也在发生根本性的变化。四、政府职能的重要地位1．政府职能体现了公共行政的本质要求政府职能是公共行政的核心内容，直接体现公共行政的性质和方向。它直接回答了政府是“干什么的”、“应该干什么”、“不应该干什么”、“正在干什么”等诸如此类的问题。通过了解政府职能，就可以把握公共行政活动的范围和方向，从而了解到行政组织、行政行为、行政法规等其他公共行政的内容。因此，政府职能是公共行政的最基本内容。2．政府职能是政府机构设置的根本依据政府职能与政府机构的关系可以从两方面来理解：（1）政府机构是政府职能的物质载体，政府职能要想有效发挥，必须通过政府机构来实现；（2）政府机构设置，必须依据政府职能这一重要标准，政府职能状况在很大程度上决定了政府机构的设置、规模、层次、数量以及运行方式。3．政府职能转变是行政管理体制和机构改革的关键行政管理体制和机构改革，要紧紧抓住政府职能这一关键因素。以往我们进行过多次政府机构的调整和改革，只是治标不治本，片面强调减人、减机构，始终达不到应有的效果，陷入到“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈之中。因此，机构改革要根据政府职能的变化来进行，首先确定政府职能的增、减、分、合，然后再相应进行政府机构的调整和改革。4．政府职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准公共行政的最终目标在于追求行政效率的不断提高。影响行政效率的因素有许多，诸如组织机构设置、工作人员状况、工作环境、工作程序等。但最终检验行政效率高低的标准，应该要看整个政府职能发挥的好坏。政府职能配置合理，实施效果好，行政效率就可能得到提高；反之，行政效率不可能提高。第二节政府职能体系一、政府的基本职能所谓政府的基本职能，是依据政府管理的事务的性质而划分的政府职能，是最普遍的一种政府职能分类方法，是政府机构设置的主要依据。1．政治职能亦称统治职能，政治职能是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。政治职能具有防御性、保卫性和强制性，我国政府主要有四大政治职能：（1）军事保卫职能；（2）外交职能；（3）治安职能；（4）民主政治建设职能。2．经济职能经济职能是指政府为了国家经济的稳定和发展，对社会经济生活进行管理的职能。随着我国计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，我国政府主要有三大经济职能：（1）宏观经济调控职能；（2）提供公共产品和服务职能；（3）市场监管职能。3．文化职能文化职能是指政府为满足人民群众日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。它是加强社会主义精神文明，促进经济与社会协调发展的重要保证。我国政府的文化职能主要是：（1）发展科学技术；（2）发展教育事业；（3）发展文化事业；（4）发展卫生体育事业。4．社会职能社会职能是指除政治、经济、文化职能以外的政府必须承担的其他职能。这类事务一般具有社会公共性，无法完全由市场解决，应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理。目前，政府的社会职能主要有：（1）调节社会分配和组织社会保障的职能；（2）保护生态环境和自然资源的职能；（3）促进社会化服务体系建立的职能；（4）提高人口质量，实行计划生育的职能。二、政府的层级职能将政府职能按照政府所辖行政区域，在中央政府和各级地方政府之间进行配置。我们把按照这种方式划分出的政府职能，称为政府的层级职能。层级职能的划分，遵循“属地”原则，即政府职能范围主要限于本行政区域内。按照社会主义市场经济的客观要求，政府层级职能包括：(1)中央政府专有职能。主要是管理国家事务和全国性公共事务，如国防、外交、货币发行、宏观调控、全国性基础设施建设以及与其相适应的机构设置、人员编制、经费支付等。(2)地方政府专有职能。主要是在维护国家利益和中央权威的前提下管理地方性公共事务，如对本行政区经济社会发展实施区域调节与管理、举办地方公益事业、征收地方赋税以及与其相适应的机构设置、人员编制、经费支付等。(3)中央政府与地方政府共同具备的职能。主要是指有些公共事务涉及国家整体利益，但由地方政府具体实施比较有效，则应当由中央政府和地方政府共同承担。一般由中央政府制定全国统一的政策法规，由地方负责实施，与之相应的机构设置、人员编制、经费拨付等则由中央和地方分别管理。三、政府的管理运行职能政府管理运行职能，是指按照管理运行程序划分的政府职能。政府管理运行职能可分为：(1)计划职能。计划职能是指政府为完成某一时期内的任务或某一项任务，制定战略目标，确定实施步骤的管理过程。计划职能包括：①制定组织的整体目标；②围绕目标，制定可供选择的方案；③对方案进行分析，最后选择可行方案；④确定具体实施步骤。(2)组织职能。组织职能是指政府机构和工作人员把制定的计划方案付诸实施的活动过程。有两种不同的情形：一是根据任务的性质和规模需要设置专门的新机构，配备新人员。二是合理组织原有的机构和人员，承担起计划所涉及的任务。组织职能包括以下内容：①将计划方案中的整体目标进行分解，把整体目标具体化为可操作执行的工作项目；②将分解的各工作项目落实到下属部门或个人；③配备必要的人力、物力、财力保障，提供必要的信息；④授予下属执行任务的权力，明确相应的责任。(3)领导职能。领导职能是指在政府部门担任领导职务的人员，为有效完成组织目标，对下属人员所采取的各种影响和激励过程。现代领导者的职责，就是要使组织的目标与组织中个人的目标统一起来，使组织目标的实现与个人需求的满足很好地结合起来。领导职能包括以下内容：①指导下属人员的工作，使其尽快熟悉业务；②激励下属，使其热爱自己的工作，愿意为组织做贡献；③协调下属人员的工作，把每个人的目标与组织目标很好地协调起来；④加强组织内的信息沟通，为顺利完成组织目标创造良好的内部环境。(4)控制职能。控制职能是指政府为使组织目标按计划完成而对执行过程进行检查、督促和纠偏的管理活动。控制职能包括以下内容：①明确控制标准；②确定控制幅度；③疏通反馈渠道；④运用调节手段；⑤有效进行检查、督促。第三节政府职能转变一、影响与制约政府职能转变的要素政府职能转变，是指政府在一定时期内，根据经济和社会发展的需要，对其职能的范围、内容、方式的转移与变化。影响与制约政府职能转变的要素有：(1)社会环境的变迁。社会环境变迁是决定政府职能转变的外在动力。在计划经济向市场经济的转型过程中，政府管理的范围和内容必然将发生很大的变化。(2)公共行政的科学化。公共行政的科学化是政府职能转变的内在动力。从管理科学化角度出发，政府要理顺与企业、市场、社会的各种关系和政府各部门之间的关系，按照权责统一的原则合理划分各级各部门的事权和职能分工。(3)技术手段的创新。技术手段的创新是政府职能转变的根本保障。技术手段的创新，一方面给政府广泛参与社会公共事务管理提供了充分保障；另一方面，政府可以在体制上选择更有效的方式，使自身的作用得到最有效的发挥，同时可最大限度发挥其他社会组织的作用。(4)传统行政文化的影响。传统行政文化是影响政府