建立健全惩治和预防腐败体系

1建立健全惩治和预防腐败体系主讲人：杨小军教授国家行政学院法学教研部副主任我们今天要介绍的这个题目叫建立健全惩治和预防腐败体系，这是一个非常大的题目，就是中纪委和中央，在我们新时期反腐倡廉着重强调的就是关于建立和健全惩治和预防腐败体系。所以这个内容我们根据中纪委的纲要和中央的规定，主要介绍四个内容。第一个，是关于建立健全惩治和预防腐败的内容和目标，就是说大概做一个，它都包括哪些内容，要达到什么目的，一个基本的目标。第二个内容，就是想介绍一下它的内容的之一，我们的体系当中它的构成内容之一，一个思想道德体系问题。第三个内容想介绍一下惩治和预防腐败体系的内容之二，就是制度体系。第四个内容想介绍一下体系当中的第三项，关于全力应用型的监控体系问题。应该说主要是这么四项内容。下面我们就开始介绍第一项，关于建立健全惩治和预防腐败体系的主要内容和主要目标。主要内容按照中央的这个规定，我们现在看它的，我们党所设计的惩治和预防腐败体系的主要内容包括什么，包括三大内容。第一项，思想道德教育的长效体系，我们简称就是教育体系，或者叫思想教育体系。主要是从观念、认识、思想道德，以及宣传等等，来构筑一种文化氛围上来确定。第二项，内容是反腐倡廉的制度体系，这是我们今天要讲的一个主要内容，就是说从法律、从政策、从制度的设计层面，我们应该构建和完善一种什么样的制度体系，来达到惩治和预防腐败的内容，这是我们讲制度的设计和制度的运行。我们现在讲反腐倡廉，腐败行为也好、懒政行为也好，有一些是因为制度，或者是体制、机制上的原因，或者或多或少与制度和体制机制有一些关系，因此在反腐倡廉的惩治和预防腐败当中，这个制度体系的内容主要是分这么几个。第三项，它的体系当中的第三项内容，就是对权力运行的监控机制。所有的制度最终惩治和预防腐败，最重要落在监控上，就是我们讲的监督。因为我们知道在政治和法律上有一句古老的话叫做，绝对的权力会导致绝对的腐败。所以对权力进行监督和制约，这是惩治和预防腐败体系当中的2一个关键。无论前面的制度设计如何的完美，制度体系，以及思想道德教育如何的多有成效，但是在权力实际运行当中，如果缺乏有效的和科学的监督和控制，那么权力的运行过程，它会演变成滥用权力，或者权力寻租，或者腐败的这么一个结果。所以从制度体系，最后要落脚在监督体系上，或者我们叫做权力运行的监控机制，这样来看的话我们就三大内容，就是中央提出的，我们建立健全惩治和预防腐败体系的这个体系当中的三大块，三个子体系，所以我们做思想道德教育体系，反腐倡廉的制度体系，怎么来设计这套制度。比如说我们现在讲的防火墙的问题，就是当权力运行过程当中，你如何去保证这个制度设计上不会给握有和行使权力上的官员带来利益上的好处，这是制度设计问题。但是再好的制度，最后都要运行，都可能被滥用，所以它必须有一个监控，所以第三个体系就是权力运行的监控，这么三大体系构成了我们惩治和预防腐败体系的基本。这就是我们说的第一个项目当中的第一项内容，惩治和预防腐败体系的主要内容，包括这么三大体系。主要目标第一项关于建立健全惩治和预防体系的主要内容和目标当中的第二个题目，就是我们的目标。刚才讲了我们体系包括这么三项，但是这个体系只是一个内容结构，并没有它的一个动态的，或者说是静态的结构，没有一个动态的目标也不行，所以必须有一个实现的目标，按照我们现在中央所确定的这个目标，是这样两段话。第一就是到2010年的时候，我们要建成惩治和预防腐败体系的基本框架，第一个目标是基本框架的建立。这个基本框架的建立和我们社会主义市场经济法律体系的建立是一致的，我们全国人大从国家层面、政府层面也同样提出这个目标，就是在2010年的时候，我们要建成社会主义市场经济这个法律的基本框架。那么作为执政党，在社会主义市场经济体制的法律体系建立的时候，它的惩治和预防腐败的这个基本框架也应该建成。所以这个目标和我们社会主义市场经济法律体系的建立是一致的，就是它服从于这个大的社会经济发展的这个目标是相吻合的，基本框架的建成是在2010年。所以这样算起来的话，实际上我们现在很大的任务，是要完成基本框架的建立，因此我们就要看一看我们缺什么，在这个基本框架当中，哪一些基本的制度，这个支架结构是目前我们没有的，这就有一个标准，有一个目标。所以各个行业也好，各个地方也好，乃至全党全国也好，那么它首先需要去，我们叫做清理关于在惩治和预防腐败体系当中，它这个基本框架到底缺什么，然后完成这个框架结构的确立。这就跟我们大房子一样，要封顶必须有一个结构，这个基本结构如果没有的话，这个房子是无法封顶的，所以应该说我们这个任务还是很迫切的，虽然反腐倡廉有它的长期性，但是它的紧迫性也是异常明显的，我们现在已经是2008了，所以应该说只有两年的时间，我们来完成这个基本框架。3其实这一块我们讲预防惩治和预防腐败体系当中的这个基本框架，包括工作体系、法律体系，还有程序规则，我们已经建立的不少了，比如说县级以上公务员、处级以上公务员的个人财产申报，这套规定和这套制度，以及这套运行的框架，它已经成了。然后公务员从政的一些基本行为规则，这个在公务员法和以前的公务员条例当中，也已经做了规定，那么对这个党政机关，或者说我们叫做领导干部的调任，比如说回避、任免、任命制等等。还有惩治的这套制度，都已经是陆陆续续已经建立起来。这就需要我们，实际上在建立这套基本框架的过程当中，我们已经完成了很大一部分内容，还有一些继续推进，这是第一个目标。第二个目标就是最终目标了，我们刚才讲的它只是一个基本框架，就是2001年以前完成基本框架的构造，但是基本并不等于全部。所以中央提出，在经过一段时间的努力要建成完善的惩治和预防腐败体系，这里面提出的是一个完善的体系问题。但是第二个目标从目前来看的话，就是一个在基本框架完成的情况下，要达到一个完善的惩治和预防腐败体系的目标。什么叫做完善的惩治和预防腐败体系，我想我们可以做一些理解，一个我想应该是一个制度上，首先是全的，或者说基本框架是全的。第二个它的配套，因为任何一个基本的规定政策法律的实施都需要配套的规定，或者说配套的制度，如果没有配套的，那么它再宏伟的规定，它是一个空的。所以相关的部门和相关的机构，尤其是协调的机构，那么它需要尽快出台一些有时效性和针对性的配套目的，这是一套。第三就是这种完善的体系当中，它必须有一个完善的工作机构，法律也好、政策也好、规定也好、制度也好，它最重要靠运作，要靠机构来运作，去试试，去监督，去督促，去执行等等，所以它必须有一套工作机制，这套工作机制应该是运转有效的，而不是相互扯皮的。所以我们说，完善的体系当中，不仅仅是制度体系，还有一个制度的运作体系。另外有一点非常重要，这套体系它的运作必须是有效的，高效的，就是我们说，它在社会的实践当中，在运行当中它能发挥它的积极作用。我们过去有一句老话，叫做实践是检验真理的唯一标准，这个也是哲学上的一条规则。就是说我们理论上，或者说在设计层面上，它的一个好的制度，或者说有效的制度，最终必须要靠质量来检验，当我们这一套基本框架也好，还是完善的体系也好，在现实运行当中达到什么样的效果，我想如果从一个基本考核的角度来看的话，我们应该具备上面那些理由，这样来达到我们所说的完善的惩治和预防腐败体系的这种目标。好了，上面我们要介绍的就是我们今天所讲的第一个大内容，就是关于建立健全惩治和预防腐败体系的主要内容和主要目标。应当说中央提出的这个基本内容就这么三项，我们归纳一下，一个是思想道德教育体系，另外一个就是反腐倡廉的制度体系，还有一个就是全面运行的监督或者叫做监控体系，体系基本上是这么三个内容。第二就是它的目标，这个目标就是2010年要达到一个基本4框架，这种制度体系的基本框架要建立。第二就是要再经过一段时间的努力来达到建立健全一个完善的惩治和预防腐败体系。第二个问题，思想道德体系。下面我们介绍第二项内容，就是今天我们要讲的第二个大内容，我们刚才讲了体系当中包括三个，我们现在就讲第三个体系。我们第二个大内容的题目叫做加强反腐倡廉教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线。所以在这个大题目之下，实际上我们就是要讲，我们刚才讲的三个体系当中的第一个体系就是，思想道德教育体系。我想说这么几点，我们来解释这个思想道德教育体系。第一就是必须充分认识到教育的基础作用。思想为先，观念道德为先，行为之先那是肯定的。无论任何一个人和一个组织，一个国家，一个民族，一个执政党，首先我们讲发挥作用的，或者说打先导的是思想、是观念、是认识、是理念，然后才是行为，那么这样来讲的话，我们说在现实生活当中，党员和党员干部，违纪违规违法犯罪贪污腐化堕落，首先是思想上的问题，这是肯定的，只有思想上出了问题，才会在行为上最终出问题。我们可以分为三个阶段，第一个阶段是思想出问题，第二个阶段是行为出问题，第三个阶段是他被发现。所以最先出现的是思想问题，其实我们从这么多年来，从一些腐化堕落的党员干部的案例当中，就看的非常清楚，有的人，我们介绍的一些公司的资料里面，它首先是思想道德，比如说他对于宗教，他对共产主义信仰已经发生动摇，然后他就去装神弄鬼那一套很感兴趣，首先是在思想领域出了问题。所以我们说反腐倡廉为什么会把思想道德教育的长效机制作为体系的第一项里，这就表明思想道德教育体系不仅是一个贯穿始终的内容，而且更关键的是一个先导性、基础性的作用。所以我们说教育是基础，这是我们要想说明的第一层意思。第二层意思，反腐倡廉教育应当以领导干部作为重点。为什么？全党也好、全社会也好、全国也好，我们讲反腐倡廉教育，虽然说全社会，或者说全党都应当接受，都应当畅行反腐倡廉教育，但是我们经常讲的，有主要矛盾，或者说矛盾的主要方面，以谁为重点，工作是要分轻重缓急的，工作要分重要和次要的。在反腐倡廉教育当中，我们党一起强调对于领导干部作为反腐倡廉的一个重点，因为它的岗位，因为它的地位，因为它的作用，所以要把处在领导岗位，起着重要作用的领导干部作为反腐倡廉教育重点。就是说越有权利的越应该接受教育，所谓腐败也好、堕落也好，更主要的、更多的是对谁呢？是对拥有公权力的，拥有公权力的岗位，和拥有公权力的部门，以及拥有公权力的人员。所以我们说反腐倡廉应当以引导干部作为重点，这个是要做重点强调和区分的，这是第二点。5第三点，加强对领导干部的反腐倡廉教育，要以权力观的教育作为核心，这是我们教育的内容。我们刚才讲了对领导干部作为重点的教育对象，然后我们看对领导干部的教育也好，主要是教育什么，有很多。比如说我们讲的世界观认识论、方法论等等，或者说工作作风，这些都是教育的内容，但是其中最核心的问题是权力观的问题，因为这些执掌着公权力的人，对于权力是如何认识，在思想灵魂深处，他的真真正正的认识是什么，这是问题的关键。一旦拥有了权力，一旦这种权力被自己所掌握，自己可以根据实际情况来裁判、来使用的时候，那么对这个权力是怎么认识的？我们经常讲，这个权力是有腐化作用的，当你没有握有这个权力的时候，你没有觉得它，你可能不会发生如此的变化，但是当你拥有一定的权力，常到权力所带来的好处的时候，那么这个权力实际上就开始对你进行侵袭，你能不能抵御这种侵袭？那么如果这种权力的不断提升、地位的不断提高，权威的作用越来越大，那么这个权力的腐蚀作用也就越来越大，所以从一定意义上来讲，权力观的教育是反腐倡廉教育的一个核心内容。实际上我们有的很多干部、公务员，从年轻的时候开始接受培养，他并不是一开始就是腐化堕落，他也是从农村出来的，也是一个家里很苦寒的孩子，然后通过努力的学习，考取了什么学校，或者成为了工人，成为了公职人员，然后辛辛苦苦、认认真真的做工作，做了几十年，最后做到了一个非常重要的领导岗位。那么倒过来看，他可能前二十年的历史是非常光彩的，可是在最后五年、三年，或者两年、一年当中他就变了，为什么？我们觉得权力的这种方面，这种可能双刃作用是很厉害的，所以我们说，权力管着教育是问题的关键，真正握有权力的，怎么去认识权力，我们始终讲，人民，我们的政府，我们的党是为人民服务的，所以这权力来源于谁，这个认识不是挂在嘴上的，要在灵魂深处，要在思想认识上真正解