第10章 政府间财政关系

第十章政府间财政关系第一节政府间的职责分工第二节政府间收入权限的划分第三节政府间转移支付第四节我国的政府间财政关系政府间财政关系的实质即预算管理体制，是确定中央和地方以及地方各级政府之间的分配关系的根本制度。它是狭义的财政体制。其实质是正确处理财政分配中的集权与分权、统一性与独立性的关系问题。西方财政理论中称“财政联邦制”（fiscalfederalism）。除极少数国家，都存在多级政府。现代市场经济国家多奉行财政联邦制，财政联邦制与国家结构形式所指的联邦制有同有异，其差别在于单一制国家也可以实行财政联邦制（财政支出责任的区分、收入权的划分和政府间转移支付制度）。财权与事权统一；集权与分权相结合；收支挂钩。第一节政府间的职责分工包括资源配置（效率），收入分配（公平），经济稳定（稳定）方面。一、资源配置职能分工（一）公共产品提供的分工注意到公共产品的受益范围：如国防、外交、基础研究？城市间道路？铁路？警察、路灯、卫生、公园？国际性公共产品由各国联合提供，全国性公共产品应由中央政府提供，而地方性公共产品要由地方政府提供。理论支持：施蒂格勒（1957）——分权菜单，即“地方政府接近当地人民，比中央政府更熟悉民情，因此在提供地方性公共产品上，地方比中央拥有更多的信息优势，能够按照当地人民的偏好提供产出”奥茨（1972）——分权定理，“在等量提供公共产品下，一些公共产品由地方政府提供优于中央政府”（二）蒂布模型－－用脚投票前面的分权理论实际上只是提出了地方政府在地方性公共产品提供上比中央政府有效率的部分原因：即信息优势问题。但仅此不够，如激励问题，如居民偏好显示问题。蒂布“用脚投票”（1956年）Tiebout.1956.Apuretheoryoflocalexpenditures.JournalofPoliticalEconomy64(October):416-424.居民成本——税收，收益——地方公共产品(1)能使个人效用和社会福利最大化；(2)促进政府间的竞争，提高公共产品提供效率。但蒂布模型实际上是有很严格假设条件的。最主要在于无迁居成本和完全信息。（与中国背景不符。）(1)有足够多的可供选择的辖区；(2)人们可以自由流动，每个人都能够无代价地迁移到一个最能满足其偏好的辖区；(3)人员的流动性不受任何就业机会的约束或限制；(4)人们完全了解各辖区之间公共产品和税收的差别；(5)公共产品或税收在各辖区间不存在任何外部效应；(6)各辖区都以最低的平均生产成本提供公共产品。（三）分工的问题与不足现实中完全的分权，从而取消中央政府在资源配置上的作用是不行的。两个方面的原因：1.辖区间外部性问题（如教育、环保）(1)辖区间成本外溢(2)辖区间效益外溢2.规模经济分权过度案例分析1.珠三角机场和长三角港口的重复建设(1)地方保护主义盛行,在中国导致了“诸侯经济”。由于地方政府直接干预地方经济活动,造成地区盲目重复建设，引起区域间的过度竞争,资源浪费严重。“诸侯经济”的危害十分明显。以机场建设为例，在“珠三角”4万平方公里土地上，目前已建成和正在建的机场有9个包括湛江、汕头、梅县机场，一些机场之间相隔不足30公里。(2)其中在不足200公里的范围内，集结着香港、广州、深圳、珠海、澳门五个国际机场，机场密度之大、等级之高世界罕见。(3)目前，珠三角航空货运总量将达到1600万吨，航空客运量将达2.4亿人次。2.从上海到南京392公里之内，有南京、扬州、泰州、镇江、常州、江阴、张家港、南通、常熟、太仓10多个港口，平均39公里一个，长江沿岸港口密度之大，世界罕见。3.“同质竞争”所导致的“内耗”，使长三角港口群不能及时形成规模效应。4.应提高沿江港口建设规模和等级，促进向大型化、深水化、专业化、集约化方向发展。二、收入分配职能分工存在不同看法：中央——公平是全国性目标，不同地区间居民收入差距也不能太大地方——不同地区对公平偏好是不同的主要应由中央政府承担原因：自由流动（迁移）下，如由地方政府来实施，将产生“富迁穷入”。三、经济稳定职能分工只能由中央政府承担财政政策？货币政策？若由地方实行(1)货币政策——外部性(2)财政政策——贸易漏损(3)其他政策（如税收优惠、低息贷款）——以邻为壑，形成恶性税收竞争，扭曲资源配置。案例分析：“零地价竞争”地方政府间税收竞争形式根据目前我国财政管理体制，税收的开征、减免等权利全部属于中央政府。当制度内空间有限时，地方政府便在制度外寻找可以营造税收竞争的空间：重点在于企业所得税的违规减免。例如，在外资企业所得税上，许多地方早已突破两免三减半的企业所得税的优惠政策底线，五免五减半的政策已经在一些地方暗地里执行。台积电在长三角选择投资地时，一些地方甚至承诺给予十免十减半的税收优惠政策。在个人所得税上将扣除额数目提高，变的是免税扣除额项目。类似的还有住房公积金。设经济园区或利用开发区税费优惠政策。以税收“先征后返”的形式出现的变相竞争：财政奖励的形式返还给企业。在《关于2005年度中央预算执行的审计工作报告》中对开发区财政税收政策审计调查情况显示，通过审计调查上海、天津、江苏、浙江、江西和四川6个省（市）所属87个开发区2003至2005年6月财政税收政策执行情况发现：审计调查的6个省（市）开发区，2003年以来共减免税款183.56亿元，其中东部4个省（市）减免178.14亿元，平均每个省（市）44.54亿元，最多的达75.27亿元，而中西部两个省共减免5.42亿元。此外，各地在实际执行中普遍存在扩大优惠政策范围的问题，如擅自扩大开发区面积、违规认定高新技术企业、批准区内注册区外经营企业享受税收优惠等，由此导致国家税款流失66.47亿元。审计调查的87个开发区中，有79个开发区向企业返还120.15亿元。另外，稳定经济的财政政策需要政府预算周期性地发生赤字或盈余而财政赤字，尤其是长期性大规模的财政赤字，大体上只有中央政府才能够实行稳定职能的分工。所以稳定职能的分工应以中央为主。中央和地方政府间支出责任分工的基本框架：1.全国居民享用的公共产品和服务应完全由中央政府来提供。2.地方政府应提供适合本地居民享用的地方性公共产品和服务。3.对具有跨地区外溢性和规模经济效应的公共项目和工程，由地方政府与中央政府共同参与。4.调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责，如和社会保障制度有关的职责，应在全国范围内实行统一标准的社会保障制度。第二节政府间收入权限的划分一、收入划分的基本问题收入：税、债、费、利、租主要是税权的划分为什么中国地方政府至今没有发债权？地方政府是否应该发行公债？收入划分的基本原则是“财权与事权相对应”。但在实际中一般从收入本身的特征和政府间关系出发，中央本级收入大于本级（直接）支出，地方相反，这样才形成中央对地方的转移支付制度。补充资料：1.企业所得税隶属关系的变化2.土地出让金政策的调整我国企业所得税隶属关系的变化中国目前的税收机制是1994年进行的分税制改革所确立的。在这次改革中，来自地方的阻力相当大。为了平衡中央与地方的利益关系，改革最终选择了折中的方案，保留了原来计划经济色彩极强的税制模式——在所得税方面，按照隶属关系缴纳企业所得税的办法——隶属于中央的企业，所得税归中央所有；隶属于地方的企业，所得税归地方所有。从2004年起，企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。除少数特殊行业或企业外，绝大部分企业所得税和全部个人所得税(包括对个人储蓄存款利息征收的所得税)实行中央与地方按比例分享。分享范围和比例全国统一。中央与地方分享比例2004年5∶5，2005年为6∶4。然而同样出于减小改革阻力的考虑，在实施中采用了增量分成的办法，即每年所得税收入增量的部分进行中央与地方分成，存量部分依然按照原来的模式进行分配。土地出让金政策的调整2006年9月，新土地出让金政策出台。地方政府对土地出让金的收支，将采取在财政部系统(即国库)中设立“国有土地有偿使用专账”的方式，建立“国有土地收益基金”，并规定地方政府不得作为当期收入安排使用。在这个过程中，土地出让金将全额纳入地方财政预算，实行“收支两条线”，并接受地方人大的监督。《办法》草案中还提出，土地出让金总额的15%必须用于农地复垦和土地整理开发。此前的做法，是要求土地出让金增值部分的15%作此用途。二部分别向国务院上报了各自的方案。国土部认为，地方政府的土地出让金须向中央集中，并在中央财政设立“地方土地收益基金”，自上而下进行管理。而财政部则希望纳入地方财政预算进行管理，其理由是1994年中央地方财政体制改革时，已明确土地出让金属地方财政收入，中央政府再行收回缺乏合法性。双方一度争持不下。争论持续近3个月，直至9月份国务院最终拍板认可了财政部的方案。二、税收划分的两种基本思路规范意义上的分税制：分权、分税、分征、分管。各级政府间的分税有三种方式：分税种，分税收收入，分税率。分税种：中央税、地方税、共享税。（一）税种本身属性（由谁征收更好）如流转税、所得税、财产税（房产税）。塞利格曼三原则：效率、适应和恰当(1)效率原则——哪级政府征税效率高，就由该级政府征税。(2)适应原则——以税基大小为划分标准，税基大的归中央，小的属地方。(3)恰当原则——以税收负担公平为划分标准，若为公平目标而设的税，归中央征收。（二）受益原则（与支出相对应）如房产税与地方基础设施建设、个人所得税与中央政府公平职能（但我国个人所得税为地方税，04年后改为共享税）。优点：可以增加对地方政府经济行为的监督，促进整个政府体系服务效率的提高。税种税权的划分，不仅是要确定哪些税归中央、哪些归地方的问题，更重要的是要确立一套约束机制，保证不同级别财政相对独立性。真正意义上的分税制，地方应有地方税收立法权和公债发行权。第三节政府间转移支付政府间转移支付指发生在各级政府之间资金的无偿转移。它通过财政补助制度来完成的。一、为什么会有政府间转移支付1.保证下级政府的支出需要（按税种划分，通常中央本级收大于支，地方相反）2.各地公共服务的均等化3.纠正外部性，有助于地区间利益的协调4.有助于上级政府对下级政府的控制转移支付的具体做法：纵向、横向转移支付“对口支援”——我国不规范的横向财政转移支付目前，我国实践中尚未出现同级政府间进行横向财政转移支付的探索。但值得注意的是，我国地方政府之间虽然没有一个规范化、公式化、法治化的横向转移支付制度，但具有横向转移支付性质的“对口支援”早已存在，它是在中央政府的鼓励和安排之下，各省、地区之间出现的一种非公式化、非法制化的转移支付。从1979年中央作出《加速边疆地区和少数民族地区建设》的决定以来，省际间的对口支援活动在全国范围内蓬勃开展，到了90年代后，支援方与被支援方的范围继续扩大，还出现了一些“对口支援”的“光彩工程”、“希望工程”等支贫、支西的典型范例。主要的有北京与内蒙古、上海与云南、天津与甘肃、广东与广西、辽宁与青海、山东与新疆、浙江与四川、江苏与陕西、福建与宁夏。二、转移支付数量的确定因素法——如人均公共服务水平（支出）、人均收入水平（收入）、人口规模、税收努力等。事先要确定影响地方收支的各种因素及影响程度：(1)一般因素，主要是人口、土地面积、行政机构等；(2)社会发展因素，主要是市政建设、教育、卫生等；(3)经济发展因素，主要是工农业产值及国民生产总值、国民收入、财政收入、银行信贷收入等；(4)自然环境因素，主要是气候、资源、交通运输；(5)特殊因素，主要是考虑政策需要和照顾民族地区需要。转移支付数量以较为规范的公式为基础，考虑到各地具体的因素，促进各地公共服务水平的均等化。但是，均等化不是说各地的公共服务水平要完全一致。均等化案例分析：中国的教育财政支出。三、转移支付的种类1.无条件转移支付（无附加任何条件）2.有条件转移支付(1)无配套转移支付（不要求地方提供配套资金）(2)配套转移支付（要求地方提供配套资金）——解决正外溢性1)封顶（补助有限额）2)不封顶（补助无限额）政府间补助的类型使用条件：有条件补助无条件