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公共行政管理（第三版）彭和平编著公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书第三章行政组织行政组织的基本概念组织理论的演变和发展组织的基本结构和特性行政组织的机构和类型公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书重点问题第一节行政组织的基本概念公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书水利工程组织是人类社会的细胞和特殊标志。人类社会的发展史包含着各种人类组织由小到大、由少到多、由简到繁的漫长的历史过程。行政组织是人类社会活动的最古老的组织形式之一，但是发展到今天，它具有与以往不同的许多新的因素和特点。一、组织的共同特性第一节行政组织的基本概念公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书行政组织是在宪法和法律范围内拥有和行使行政权、具体实施社会公共事务管理的正式的组织实体或组织系统。除具备一般组织的共同特性之外，它还具有下述特性：(一)政治与行政二重性(二)社会公共事务管理的具体实施者(三)在宪法和法律范围内实施管理二、行政组织的定义第一节行政组织的基本概念公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书(一)组织目标(二)职能范围(三)机构设置(四)岗位设置(五)权责关系(六)规章制度(七)物质因素(八)人员构成(九)组织文化三、行政组织的构成要素第二节组织理论的演变和发展公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书古典组织理论又叫传统的组织理论，产生于19世纪末20世纪初公共行政学的早期研究时期。古典组织理论主要可分为科学管理理论、行政管理理论和官僚制理论三种学派。科学管理理论的主要代表是泰罗、弗兰克·吉尔布雷斯和莉·吉尔布雷斯等人；行政管理理论有时也被称为一般管理理论，其代表人物主要有亨利·法约尔等；官僚制理论以马克斯·韦伯为代表。一、古典组织理论第二节组织理论的演变和发展公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书新古典组织理论的提法是在对早期组织理论进行分析比较的基础上提出来的。这一派理论的主要代表是玛丽·帕克·福莱特、埃尔顿·梅奥、弗里茨·罗特利斯伯格和切斯特·巴纳德。二、新古典组织理论第二节组织理论的演变和发展公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书新古典组织理论是以古典组织理论为基础的，他们承认等级制的存在，研究权力关系和权威问题，追求组织效率和工作效率的提高，但是他们从社会心理方面研究了人的因素和行为对组织及效率的影响，把单向服从的权力关系看做一种双向协作的关系，并以此为基础探讨新的组织模式和管理方法，成为传统的管理理论向发展中的行为科学的管理理论过渡的纽带和环节。第二节组织理论的演变和发展公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书人道主义组织理论也叫人本主义组织理论，是以社会心理学及行为科学的理论和研究为主要依据的，它把组织中人的社会心理因素、行为动机、工作者个人的工作生活质量、激励方法及效果作为研究的主要内容，其主要代表人物有马斯洛、弗雷德里克·赫茨伯格、道格拉斯·M·麦格雷戈等，其学说主要集中在20世纪50年代和60年代。三、人道主义组织理论第二节组织理论的演变和发展公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书(一)权变组织理论(二)系统组织理论(三)组织发展理论四、现代组织理论第三节组织的基本结构和特性公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书任何较大的组织，出于工作效率的需要，必然要在其内部进行垂直分工和水平分工。前者涉及管理层次，决定组织的纵向结构，后者涉及控制幅度，决定组织的横向结构。管理层次指一个组织系统内部划分为多少等级，从最高领导层起一直到最低的操作层。从理论上说，任何组织都可在其内部划分为高层、中层、基层三个层次。一、管理层次和控制幅度第三节组织的基本结构和特性公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书控制幅度一般指一名上级管理者直接领导和管理的下级人员数目。在涉及组织机构问题时，也可引申为一名领导者直接领导的单位或部门数目。控制幅度一方面受到上级管理人员精力和能力的限制，另一方面受到组织系统的性质、技术、条件、工作特点等限制。控制幅度越小，管理者对每一名下级和每一个下属单位或部门进行直接领导的作用就越大，控制能力也越强，反之，管理者对每一名下级和每一个单位的注意力和控制力则会减弱，进行直接领导的作用也越小。第三节组织的基本结构和特性公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书直线结构是一种垂直领导的结构形式。各级机构或人员沿一条垂直线分属于不同的层次上，每一个机构或人员都只有一个直接上司，他们之间的关系是指挥和服从、命令和执行的关系，同一层次之间的机构或人员之间不发生任何领导关系，上级人员在其管辖范围内全权处理各种事务，有关信息沿着垂直线上下传递。二、几种典型的组织结构形式(一)直线结构形式第三节组织的基本结构和特性公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书参谋(职能)结构形式是一种水平领导的形式。各部门或机构在水平方向按不同职能进行分工，分别指挥和监督下级部门或人员的工作。各参谋机构(或称职能部门)沿一条水平线处于同一层次上，它们分别具有计划、人事、财务等方面的职权，并在其职能范围内对其他机构有指挥、协调、监督的作用，但是，这种指挥和服从、命令和执行的关系是有限的，在其职能范围之外，它们对其他市政机构不存在领导关系，有关信息按职能范围内的权责关系传递。(二)参谋结构（职能）结构形式第三节组织的基本结构和特性公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书直线—参谋(职能)结构形式是一种垂直领导和水平领导有机结合的结构形式。各级机构既有纵向(实线表示)的垂直领导隶属关系和权责关系，又有横向(虚线表示)的水平领导隶属关系和权责关系。在直线—参谋(职能)结构形式中，直线结构形式是基础，直线管理者各有其单一的直接领导者，有独立的指挥权，但在决策、监督和有关的职能工作方面受到参谋机构的帮助、指导和限制。(三)直线—参谋(职能)结构形式第三节组织的基本结构和特性公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书矩阵结构形式是在直线—参谋结构形式基础上发展出来的一种新的结构形式。“矩阵”是借用数学上的概念，矩阵结构有时也称为方格结构。矩阵结构形式把按职能划分的参谋机构(如计划、财务、人事等)和按产品或项目划分的小组结合起来组成一个矩阵，其成员同时受到双重领导，既接受项目组负责人的指挥，又接受参谋机构的指挥。项目组负责人制定该产品或项目的工作计划，决定应当做什么、怎样去做、什么时候完成等。(四)矩阵结构形式第三节组织的基本结构和特性公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书对管理层次和控制幅度以及几种组织结构形式的分析只是对组织结构的最基本的分析，它们主要体现组织内部分工协作的特点，除此之外，还有一个更重要的问题，即在组织内部是如何进行管理的，或者说，组织是以什么方式运行的，这个问题涉及组织模式及其结构特性问题。三、两种不同的组织模式及其结构特性第三节组织的基本结构和特性公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书组织结构特性除管理层次和控制幅度外，还包括下列九个方面。第一，正规化程度；第二，集中化程度；第三，工作标准化；第四，组织成员及单位之间相互作用的机会；第五，管理人员和职能部门或管理机构的数量；第六，沟通方式；第七，权力基础；第八，各级管理者的自主权；第九，对外部环境的适应性和应变能力。第四节行政组织的机构和类型公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书在将具体的行政组织(无论是国家一级还是地方一级的行政组织)作为一个整体对象进行分析时，它的子系统可以分为下列五种机构类型。第一，领导决策机构。第二，执行机构。第三，参谋辅助机构。第四，监督机构。第五，信息反馈机构。一、作为子系统的行政机构类型第四节行政组织的机构和类型公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书行政组织的规模往往是非常庞大复杂的，将一个行政组织整体划分为五个子系统，只是最粗略、最基本的分类，在各个子系统内，还可以具体划分出许多隶属机构或下级机构，它们是构成行政组织金字塔的基石。行政组织隶属机构有下列一些划分方法和类型。二、行政组织隶属机构的划分和类型第四节行政组织的机构和类型公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书(1)按管理层次划分。(2)按行政职能或管理职能划分。(3)按行业或专业划分。(4)按产品划分。(5)按地区划分。(6)按工作程序或阶段划分。(7)按子系统划分。(8)按服务对象划分。第四节行政组织的机构和类型公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书(一)国家行政组织(二)独立机构(三)其他类型的社会组织三、与行政活动有关的组织形态关键术语公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书古典组织理论新古典组织理论人道主义组织理论现代组织理论权变组织理论系统组织理论组织发展理论组织结构形式行政机构类型行政组织形态复习思考题公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书1．试述行政组织的定义、特性和构成要素。2．有哪些重要的组织理论和代表人物？3．如何理解组织的结构形式和结构特性？4．如何理解国家行政组织的具体构成和组织形态？