2城乡规划法规

职业技术教育建设类专业系列教材高等院校建设类专业适用教材工程建设法规主编：叶胜川刘平二城乡规划法规工程建设法规目录城乡规划法概述1城乡规划制定2城乡规划实施33历史文化名城（镇、庄）保护与文物保护4风景名胜区保护与管理5监督检查与法律责任6二城乡规划法规工程建设法规2.1城乡规划法概述2.1.1城乡规划法立法背景《城乡规划法》是于2008年1月1日起施行的一部关于城乡规划建设和管理的新的基本法律，它的颁布实施标志着我国城乡建设规划进入一个新的时期。新中国成立以来，到目前为止，我国城乡规划法制建设经历了六个阶段：上世纪50年代，学习前苏联的经验，颁布《城市规划编制办法》。1978年全国城市工作会议，中央发布《关于加强城市建设工作的意见》。二城乡规划法规工程建设法规1984年国务院颁发《城市规划条例》。1989年12月26日，七届全国人大常委会通过《城市规划法》并正式颁发，1990年4月1日，《城市规划法》正式施行。1993年6月29日，国务院颁布《村庄和集镇规划建设管理条例》，1993年11月1日起正式施行。随着我国城镇化水平的提高，原来的《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》已经不能适应新形势的需要。二元规划体制下，在城市表现为滥拆乱建和盲目扩大；在农村则表现为急功近利、盲目招商乱占耕地。城乡二元分治，城市和乡村分别对待，不同的法律和法规，分别就城市论城市、就乡村论乡村，不利于城二城乡规划法规工程建设法规乡统筹发展，还造成了法律空白，在一些地区无法进行有效的规划管治，这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显。《城乡规划法》的颁布与实施，有利于保障城乡一体化发展。由“城市规划”到“城乡规划”，一字之差，调整的对象即从城市走向城乡，从而将原来的城乡二元法律体系转变为城乡统筹的法律体系。《城乡规划法》与《城市规划法》虽然只有一字之差，但却相隔18年颁发。它既是对之前18年来规划的总结，也表明我们的认识产生了深刻的变化，出现了大的飞跃。二城乡规划法规工程建设法规2.1.2城乡规划法的主要内容《城乡规划法》共7章70条，重要内容可概括为以下方面：1.突出城乡规划的公共政策属性《城乡规划法》强调把社会公共利益放在核心位置，明确提出制定城乡规划法是为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展。特别重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产的保护，是城乡规划中社会公共利益基本构成的体现。《城乡规划法》对规划确定的各类公共服务设施用地的保护和对总体规划中强制性内容的二城乡规划法规工程建设法规规定，体现了对社会公共利益基本载体的保护。它还明确提出了城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，将公共财政首先投入到基础设施、公共设施项目中去。《城乡规划法》强调“先规划后建设”的原则以及对规划实施的有关规定，强化了城乡规划的公共服务职能，从制度上明确了城乡规划作为公共政策对城乡建设的指导作用。2.强调城乡规划综合调控的地位和作用《城乡规划法》指出：“任何单位和个人都应当遵守依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”。这就从法律上明确，城乡规划是政府引导和调控城乡建设和发展的一项重要公共政策，是具有法定地位的发展蓝图。二城乡规划法规工程建设法规同时，法律适用范围扩大，强调城乡统筹、区域统筹；确立先规划后建设的原则；“三规（国土规划、区域规划和城市规划）合一”是规划未来发展的必然趋势。3.新的城乡规划体系的建立《城乡规划法》建立了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”这一崭新的城乡规划体系以及“总体规划和详细规划”两个阶段，取消了原有的分区规划，并将乡规划和村庄规划纳入城乡规划体系，将有关专项规划纳入总体规划。体现了一级政府、一级规划、一级事权的规划编制要求；明确规划的强制性内容；突出近期建设规划的地位；强调规划编制责任。二城乡规划法规工程建设法规4.严格城乡规划修改程序对城乡规划评估，修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划，修改详细规划等，都做出了详细的规定。这一规定削减了规划实施过程中修改的随意性，防止“一任领导一个规划”的现象，是规划决策客观、公正、民主的有力制度保障措施之一。5.城乡规划行政许可制度的完善随着土地使用制度改革和投资体制的改革，现行规划实施制度需要作相应调整。《城乡规划法》保留了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）工作制度，结合投资体制改革，明确了发放建设项目选址意见书的情形和环节。同时，在充分考虑二城乡规划法规工程建设法规规划许可制度与投资体制改革和土地使用制度改革相衔接的基础上，对建设工程的种类和管理程序作了区分，按照既要保证规划实施，又要规范行政权力的原则，完善了有关许可的条件，简化许可环节。此外，《城乡规划法》还对地下空间的开发利用以及建设工程竣工验收提出了规划管理的要求。6.对行政权力的监督制约《城乡规划法》加强了监督检查的内容，旨在制约规划行政的自由裁量权。《城乡规划法》35条新增条款中，20条是与监督检查有关的。新增的两个独立章节，其中之一就是监督检查，其中包括了上级行政部门对下级的监督、人民代表大会的监督以及全社会的公众监督二城乡规划法规工程建设法规。上级对下级的监督是全面的监督；人大监督的重点是规划的实施与修改；社会监督的重点是违反规划的行为。这些监督制约机制将对行政权力起到有效的制约作用。同时，《城乡规划法》强调城乡规划制定、实施全过程的公众参与，将公众参与纳入规划制定和修改的程序，提出了规划公开的原则规定，确立了公众的知情权作为基本权利，明确了公众表达意见的途径，并对违反公众参与原则的行为进行处罚。根据《城乡规划法》，城乡规划报批前应向社会公告，且公告时间不得少于30天。该法还特别强调，村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。《城乡规划法》对公众知情权和参与权的规定，体现了对私权的保护。明二城乡规划法规工程建设法规确了上级行政部门的监督，人民代表大会的监督，以及全社会的公众监督。7.强化法律责任《城乡规划法》规定的法律责任包括民事责任、行政法律责任和刑事法律责任。《城乡规划法》除了规定追究违法建设行为的责任外，还突出强调追究政府和行政人员的责任，追究城乡规划编制单位的责任。其违法行为主体包括政府负责人和其他直接责任人员；城乡规划主管部门与相关行政部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员；城乡规划编制单位；有关建设单位和个人。二城乡规划法规工程建设法规8.法律授权，建立完善的城乡规划法律体系国务院于2008年4月22日发布《历史文化名城名镇名村保护条例》，该条例于2008年7月1日起实施。国务院建设行政主管部门正抓紧起草《城乡规划法》实施细则；会同人事部制订《注册规划师执业资格管理办法》；在研究并总结《地下管线规划建设管理办法》施行的基础上，起草《地下管线管理条例》等。二城乡规划法规工程建设法规2.1.3《城乡规划法》与《城市规划法》（新法与老法）的区别第一，由“城市规划”到“城乡规划”，一字之差，调整的对象即从城市走向城乡，从而将原来的城乡二元法律体系转变为城乡统筹的法律体系。第二，从坚持的原则来看，老法是“指导建设”，而新法则是强调资源保护。新法从规划的编制到组织实施，始终贯穿着对耕地、自然资源、文化遗产资源、风景名胜资源的保护，而且对规划区内的各类资源进行多种形式的保护。比如，关于城乡规划的实施，新法作出明确规定：在城市新区的开发和建设中，应当严格保护自二城乡规划法规工程建设法规然资源和生态环境，体现地方特色；在旧城区改建中，应当保护历史文化遗产和传统风貌；在城乡建设和发展中，应当依法保护和合理利用风景名胜和生态资源。第三，从方法上来看，老法重规划的编制和审批，新法则重规划的实施和监督，这是新法与老法最大的区别。为了强化监督检查，新法专设了《监督检查》一章，完善了对规划的人大监督、公众监督、上级监督，以及各项监督检查措施的落实。第四，以前违反规划后没有对责任主体的处罚，新法则有严格的责任追究，并把对城乡规划主管部门自身工作的约束摆到重要的位置。比如，对实施违法行为或者批准实施违法行为的直接负责的主管人员和其他直接二城乡规划法规工程建设法规责任人员，规定了相应的行政责任，对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。第五，老法强调规划部门的作用，新法则强调公众参与和社会监督。比如，新法规定城乡规划报批前应向社会公告，且公告时间不得少于30天。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。村庄规划在报送审批前，还要经村民会议讨论同意。除法律、行政法规规定不得公开的内容之外，城乡规划经批准后应及时向社会公布。第六，新法完善了对违章建筑的处理机制，依法设定了责令停止建设、限期改正、处以罚款、限期拆除、没收违法实物或者违法收入等各类行政处罚和行政强制二城乡规划法规工程建设法规措施。同时，还规定当事人不停止建设或者逾期不拆除的，当地人民政府可以责成有关部门查封施工现场、强制拆除。从而有望改变相关部门“看得见的管不了，管得了的看不见”的现象。第七，在城市化快速发展阶段，规划必须充满弹性，才能动态地适应城市的快速变化。为此，新法同时也重视了规划的修改，专门设立一章，明确城乡规划修改的条件和修改审批的程序。二城乡规划法规工程建设法规2.1.4《城乡规划法》与其他法律的衔接《城乡规划法》第4条规定：“在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。”《城乡规划法》主要与《土地管理法》、《环境保护法》有着密切的相互衔接和协调关系，例如：《土地管理法》第16条规定：“在城市规划区内，土地利用应当符合城市规划”。《环境保护法》第22条规定：“制定城市规划，应当确定保护和改善环境的目标和任务。”第23条规定：“城乡建设应当结合当地自然环境的特点，保护植被、水域和自然景观，加强城市园林二城乡规划法规工程建设法规、绿地和风景名胜区的建设。”《城乡规划法》第4条规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”这两个法律相辅相成，是实现城市规划目标和环境保护目标的根本保证。二城乡规划法规工程建设法规2.2城乡规划制定2.2.1城乡规划的分类和内容2.2.1.1城乡规划分类1.城乡规划的分类《城乡规划法》规定：城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。二城乡规划法规工程建设法规2.城市规划城市规划是指城市人民政府为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用和节约使用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市土地合理利用和开发经营活动协调进行的前提和基础，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段。因此在城市建设和发展进程中，城市规划起重要的龙头作用。一个科学和谐的城市规划，解决的是城市的长期发展问题，受益的是一代人甚至是几代人。（1）古代城市规划从三国时开始，我国古代城市规二城乡规划法规工程建设法规划就有明确的意图，有整体综合的观念，有处理大尺度空间的丰富艺术手法,也有修建大型古代城市的高超技术水平,在城市建设中发挥了重要作用。隋唐长安城的规划是中国古代最杰出的城市规划成就之一，公元582年由城市规划家宇文恺制定，并按照规划进行建设。城市平面为矩形，宫城居中偏北，采取严格的中轴线对称布局，影响深远。开封城原为汴河连接黄河的漕运重镇。五代后周世宗柴荣和宋初进行大规模的改建和扩建，形成宫城居中的三套城墙的布局。这种布局方式影响了金中都、元大都、明清北京城的规