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中国地方政府融资平台分析及地方政府性债务问题研究引子、地方政府性债务（融资平台债务）的内涵与范围界定一、回放——地方政府投融资平台成型的历史演进二、到底有多少地方政府性债务（含平台债务）——争议仍在继续三、地方政府债务危机（含地方政府融资平台债务危机）即将到来四、现阶段地方融资平台债务风险评估的结论五、当前国家对融资平台债务处理的政策手段六、如何突破中央对地方债务的政策限制兼评《预算法》修正案中相关规定七、如何灵活运用政策与法规开辟地方融资平台的融资渠道（含融资方式的比较）地方政府性债务的内涵与范围界定地方政府性债务——地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、融资平台公司等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目（指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目）建设形成的债务。其中，因直接借入、拖欠形成的债务为直接债务；因提供担保形成的债务为担保债务（不含政府虽然通过回购等信用支持担保，但已计入融资平台公司等债务人直接债务部分）。对于地方政府债务（第一类）的范围界定，如果我们按较大口径的地方政府性债务统计，可以将其分成两类：一类是直接债务部分，包括一般公共服务部门（不含财政部门），财政部门，其他职能部门的负债；二是担保负债部分，即政府机关、事业单位和融资平台公司与其他单位的借债担保。而按照审计署统计结果，目前我国地方政府融资平台债务占全国地方政府性债务的比例达46.38%，为主要部分，也是主要风险区，因此，清理和规范地方政府融资平台债务就自然成了治理地方政府债务的重中之重。回放——地方政府投融资平台的形成一、问题的引起----政府债务风险不断积聚2009年我单位向国务院提交关于债务风险的报告，或中央领导批示，引起重视。(欧洲债务危机爆发）我在2009年《中国经济周刊》：“财政部财政科学研究所教授许安拓认为，中央在对待地方政府融资平台这件事情上不能“一刀切”，很多中西部地区的落后省市还需要融资平台。2010年3月，国家审计署审计长刘家义向全国人大常委会作《2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》时披露，部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险。从债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。从偿债资金来源看，2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元，占其全部还本付息额的47.97%，财政资金偿债能力不足，存在一定的债务风险。事实上，进入2010年，无论海外市场还是国内金融市场，对于地方政府投融资平台的融资风险忽然变得异常担心甚至恐慌，不少机构投资者认为，地方政府投融资平台的融资迅速增长，会带来银行信贷风险的迅速上升，同时房地产市场的调控降低了地方政府的收入，进而会降低地方政府投融资平台的负债偿还能力，导致地方政府的财政风险。回放——地方政府投融资平台的形成2011年8月25日下午，中国财政部部长谢旭人在北京谈到中国政府下一步财政工作安排时表示，中国将加强地方政府性债务管理。当天，谢旭人受中国国务院委托，向中国全国人大常委会做关于今年以来预算执行情况的报告。谢旭人表示，中国将严格控制地方政府债务规模，按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。建立规范的地方政府举债融资机制，将债务收支分类纳入预算管理，动态监控地方政府性债务。严格控制地方政府举债和担保承诺行为，继续清理规范地方政府融资平台公司。回放——地方政府投融资平台的形成国务院总理温家宝于2010年5月26日主持召开国务院常务会议讨论地方债务可能引发的债务危机（首次最高层关注）一笔糊涂账让人感到担忧——国家是否失控？通过全国信贷登记系统监测，人们发现，一些地方性融资平台的负债率达到94%，有的地方甚至高达400%，而国际上平均为80%～120%。2009年全年9.59万亿元的新增贷款有40%流入地方政府的融资平台。地方政府的举债规模，从2008年年初的1.7万亿元膨胀到2009年底的6万亿元左右，按照银监会的统计口径，至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%，占一般贷款余额的20.4%.而在2010年一季度的银行新增贷款中，仍有40%流向地方政府融资平台。2010年地方政府债务达到14万亿，今年进入偿债期，偿债的比例将高达地方政府财政收入的30%左右。地方政府债务危机的风险陡增。若仅仅将中央代地方发行的4000亿元地方债券、7.66万亿元的地方政府融资平台信贷，以及中央政府2010年的债务限额这三大项加总，2010年中央和地方政府的债务总额就超过了15万亿元，占2010年8.3万亿元全国财政一般预算收入的183%。即便考虑基金收入等，中央和地方整体债务率必将超过100%。按审计署摸底审计地方债确定的标准，已达到“债务风险较高”的程度。回放——地方政府投融资平台的形成2012年3月9日下午，第十一届全国人民代表大会第五次会议在人民大会堂举行第三次全体会议，听取全国人大常委会委员长吴邦国作全国人大常委会工作报告。目前最权威的表述——吴邦国称，“针对当前地方政府性债务规模较大且增长较快、举债融资不够规范、不少地区和行业偿债能力较弱等问题，大家强调，要抓紧清理地方政府融资平台公司，对已形成的地方政府性债务要区别情况、分类处理，逐步化解地方政府性债务风险；要严格执行预算法、担保法等法律法规，防止和制止地方政府违规担保行为，地方政府性债务收支要纳入预算，接受同级人大审查与监督；要健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，进一步提高一般性转移支付所占比重，提高基层政府公共服务能力。地方融资平台的规模从2008年底以来，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，据初步统计，截至2009年底，全国共有3800家以上的各级政府投融资平台，其中70％以上为县区级平台公司。2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元，到2009年底，则迅速上升到7.38万亿元以上，其中09年新增额为3万亿元。绝大部分来自于银行贷款。截至2010年11月末，全国地方融资贷款余额约9.09万亿元，占全部人民币贷款的19.16%，全国共有各类地方融资平台公司9828家，其中2.84万亿已被剥离为一般商业贷款。若将这部分剔除，实际平台公司贷款余额为约6.25万亿元，涉及融资平台6928家，占全部人民币贷款的13.17%。到2010年11月末9.09万亿平台贷款余额中，中长期贷款余额近8.3万亿元，占比高达91.28%。到了2010年底，融资平台贷款达到了12.5万亿。据上述银监局人士透露，最长的贷款期限高达35年，且其中八成以上是固定资产贷款。3年以下期限的占比不到5%，根据这个期限分布，预计主要还款期将集中于2013年以后。国家审计署2011年6月27日发布《全国地方政府性债务审计结果》(官方权威数据，也是最保守的数据）截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%，而在地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。以此计算，37.9%的政府负有偿还责任债务，需要地方政府用土地收入来偿还。审计报告也坦言部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。——房价能大跌吗？在土地市场行情火爆之时，地方政府的土地收入丰盈，还债尚不会成为难题。不过，一旦土地市场降温，地方土地收入缩水严重，还债就可能演变成一场危机。‘情况比较严重，很多地方政府恐怕很难有能力偿还。扣掉民生支出、公务员工资一类刚性成本，政府财政收入往往剩不下太多”，当时浦发银行苏州分行副行长詹定国说，“有些地方还能还上利息，有些地方连利息都还不上。如果谈到偿还本金，恐怕还得依靠卖土地。”。从官方数据中可以获知，在过去的几年中，地方土地收入连年上涨，2007年全国土地出让收入近13000亿元，2008年受房地产市场低迷影响，全国土地出让收入缩水，但仍然维持在9600亿元的高水平上，2009年攀升至1.6万亿元，2010年更是大幅上升到2.7万亿元。一般而言，上述土地收入并非完全纳入地方政府的口袋，还要先行支付征地拆迁整理等成本。曾有学者测算，除去征地、拆迁、补偿、税费等成本，地方政府的土地出让净“收益”一般在40%以上。简单计算，要想偿还上述25473.51亿元债务余额，未来需要地方政府完成总额6.3万亿元的土地出让收入。这对地方而言，或许要几年才能填上这个缺口，且是地方政府不再增加债务的情形下。审计署2011年组织了18个特派员办事处和各省、市、县各级审计机关共4.13万名审计人员，对31个省、自治区、直辖市和5个计划单列市本级及所属392个市本级、2779个县级地方政府的全部政府性债务情况进行了审计，云南省盈江县因地震未纳入审计。按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对涉及债务的地方政府7．9万多个相关部门单位、6500多个融资平台公司、37万多个项目、187万多笔债务进行了审计，摸清了省市县三级地方政府性债务的规模、结构、成因及偿债风险状况，做了非常扎实的基础工作。审计的范围主要是政府负有偿还责任的债务，即由政府或政府部门等举借并以财政资金偿还的债务。为全面摸清地方政府性债务情况，还对政府负有担保责任的和可能承担一定救助责任的其他相关债务进行了审计。主要集中在省、市、县三级政府至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%。如果按地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70.45%。总体看，我国地方政府性债务负担尚未超出其偿债能力。结构性问题突出——部分地区的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，一些地区、行业的债务规模较大、债务负担较重；由于偿债能力不足，一些地方政府只能通过举借新债偿还旧债，有的地方还出现了逾期债务。从审计情况看，我国地方政府性债务并不是最近几年才有的，最早可追溯到1979年，当年有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务。此后，各地开始陆续举债。至1996年底，全国所有省级政府、90.05%的市级政府和86.54%的县级政府都举借了债务。至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国其他地方政府均有政府性债务。在截至2010年底的地方政府性债务余额中，有54816.11亿元是2008年及以前年度举借和2009年以后举借用于续建2008年以前开工项目的，占51.15%。其中：2008年及以前年度举借31989.14亿元，占29.85%；用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22827.07亿元，占21.3%。这说明，地方政府性债务是多年累积形成的，不能将其片面理解为主要因应对国际金融危机而产生的。？审计署得出的地方融资平台债务的结论1、地方违规担保464亿元债务审计发现，7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门，2010年在国务院明令禁止政府担保的情况下，违规为464.75亿元债务提供了担保；由于个别地方举债存在一定的盲目性、项目准备不充分等，2008年及以前年度举借的债务中，有1319.80亿元至2010年底尚未支出，当年财政资金为此支付利息67.74亿元；还有351亿元债务资金被投向资本市场、房地产和“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）项目。2、两成政府负债超安全警戒部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。从地区看，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%。这已经超过国际公认安全标准。分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。由