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第四章财政法规制度4．2政府采购法律制度•政府采购是一种政府行为，它的本质是一种公款购买活动，即由政府拨款进行采购。同时，它具有资金来源的公共性、非营利性、采购对象的广泛性和复杂性、规范性、政策性、公开性等特征。•政府采购作为国家财政支出的重要组成部分，是实现财政支出政策的重要工具，在加强国家的宏观调控方面具有重要的意义。4．2．1政府采购法律制度的基本构成•我国的政府采购法律制度由《政府采购法》、国务院各部门特别是财政部颁布的一系列部门规章以及地方性法规和政府规章组成。形成了由中央到地方，由上位法到下位法衔接较为严密的制度体系。•1.《政府采购法》•我国在政府采购法律制度建设方面应该说起步比较晚，于2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过颁布了《政府采购法》，•自2003年1月1日起实行。该法是规范我国政府采购活动的根本性法律，也是制定其他政府采购法规制度的基本依据。该法共有九章88条，具体包括总则、政府采购当事人、政府采购方式、政府采购程序、政府采购合同、质疑与投诉、监督检查、法律责任和附则。•2.政府采购部门规章•目前为止我国还没有出台有关政府采购的行政法规，但国务院各部门，特别是财政部颁布了一系列有关政府采购的部门规章，•如《政府采购信息公告管理办法》（财政部令第19号）、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）等。这些部门规章细化了《政府采购法》中的原则性规定。•3.政府采购地方性法规和政府规章•各地政府根据《政府采购法》并结合本地区的实际情况，具有针对性的颁布了规范本行政区有关政府采购活动的地方性法规和政府规章。4．2．2政府采购的概述•根据《政府采购法》规定，政府采购是指，各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。•它是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度，是一种政府行为。它的本质是一种公款购买活动，即有政府拨款进行的购买。•1.政府采购的主体范围•政府采购的主体，即采购人，是指使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或限额标准以上的货物、工程和服务的国家机关、事业单位、团体组织。其中，•国家机关是指，各级国家权力机关、行政机关、司法机关、党务机关等；事业单位是指，依法设立的履行科教文卫体医等公共事业发展职能的机构和单位；•社会团体是指，依法设立的由财政供养的从事公共社会活动的团体组织，如有关行业协会等。但我国国有企业不属于政府采购的主体范围。•2.政府采购的对象范围•政府采购的对象包括货物、工程和服务。其中，货物是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等；工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等；服务是指货物和工程以外的其他政府采购对象。•3、政府集中采购目录和政府采购限额标准•政府采购实行集中采购和分散采购相结合的原则。集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定。•属于中央预算的政府采购项目，其集中采购目录由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。•4、政府采购的资金范围•根据政府采购的上述定义，政府采购资金为财政性资金，即预算内资金、预算外资金以及与财政资金相配套的单位自筹资金的总和。它是划分采购行为是否属于政府采购制度规范范围的重要依据。4．2．3政府采购的原则与功能•1.政府采购的原则•根据《政府采购法》的规定，政府采购应遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。•（1）公开透明原则•由于政府采购资金属于财政性资金，即主要来源于纳税人缴纳的各种税金，因此政府采购必须对社会公众负责，接受社会公众的监督，也就说要坚持公开透明的原则。所谓的公开透明原则是指，•有关采购的法律、政策、程序和采购活动对社会公开，所有相关信息都必须公之于众。这就要求政府采购的信息和行为不仅要全面公开，而且要完全透明，要贯穿于政府采购全过程，具体体现在以下几个方面：•一是，从公开的内容来看，政府采购应公开的信息包括政府采购法规政策，省级以上人民政府公布的集中采购目录，政府采购限额标准和公开招标数额标准，政府采购招标业务代理机构名录，•招标投标信息，财政部门受理政府采购投诉的联系方式及投诉处理决定，财政部门对集中采购机构的考核结果，采购代理机构、供应商不良行为记录名单等。•二是，从公开的标准来看，政府采购公开的信息要符合内容真实、准确可靠、发布及时、便于获得查找等标准。•三是，从公开的途径来看，政府采购信息应当在省级以上人财政部门指定的政府采购信息发布媒体上向社会公开发布。•（2）公平竞争原则•公平竞争原则是实现政府采购目标的重要保证。所谓的公平竞争原则是指，政府在采购活动中要在公平的前提下充分引入竞争机制。•它可以划分为竞争性原则和公平性原则。•竞争性原则是政府采购的重要原则。在当今市场经济条件下，要提高政府采购的效率主要途径是将竞争机制引入到采购活动中，•实现优胜劣汰，从而采购那些物美价廉的货物、工程和服务，提高采购资金的使用效益。目前，政府采购竞争的主要方式为招标投标。•公平性原则是政府采购的基本规则。公平性原则主要体现在两个方面：一是机会均等，即政府采购应允许所有有兴趣参加投标的供应商参与竞争；二是待遇平等，即政府采购应对所有参与投标者一视同仁，给予同等的待遇。•（3）公正原则•公正原则是为采购人与供应商之间在政府采购活动中处于平等地位而确立的。所谓公正原则即政府采购要按照事先约定的条件和程序进行，对所有供应商一视同仁，不得有歧视条件和行为。任何单位和个人无权干预采购活动的正常开展。•（4）诚实信用原则•在政府采购中，诚实信用原则约束的是采购活动中的各方当事人。所谓诚实信用原则是指，政府采购当事人在政府采购活动中要本着诚实、•守信的态度履行各自的权利和义务，讲究信誉、兑现承诺，不得散布虚假信息，不得有欺诈、串通、隐瞒等行为，不得伪造、变造、隐匿、销毁需要依法保存的文件，不得规避法律法规，不得损害第三人的利益。•2.政府采购的功能•政府采购是一种政府行为，它的本质是一种公款购买活动，即由政府拨款进行采购。它也是政府调节经济的一种手段，在提高政府的宏观调控方面具有十分重要的意义。具体的功能如下：•（1）节约财政支出，提高采购资金的使用效益•政府采购如采用集中采购模式的话，在一定程度上可以扩大采购规模，形成规模效应，有利于降低采购成本，节约财政支出。•与此同时，政府采购主要是在公平竞争原则下采用招标投标的方式进行，这样可以实现优胜劣汰，从而采购那些价廉物美的货物、工程和服务，以提高采购资金的使用效益。•（2）强化宏观调控•政府采购作为国家财政支出的重要组成部分，是实现财政支出政策的重要工具。政府采购可以通过调整采购总量、采购时间、采购项目、采购规划等方式来进行宏观调控。•比如，政府可以提通过调整采购总量来调控社会总需求和总供给，促进两者的平衡；可以通过调整采购品种、数量和频率来调整产业和产品结构；可通过对采购地区的选择来平衡地区间的经济发展等。•（3）活跃市场经济•政府采购遵循的是公平竞争的原则，在采购活动中充分引入“优胜劣汰”的竞争机制。这样会极大的调动供应商参与政府采购的积极性，并能促使其不断地提高产品质量和服务水平。•从而带动了整个国内市场经济的活跃和繁荣；从国际竞争的角度看，政府采购有助于提高我国产品在国际市场中的竞争力，并早日进入国际政府采购市场。•（4）保护民族产业•根据《政府采购法》规定，在政府采购中坚持“国货优先”原则，即除极少数法定情形外，政府采购应当采购本国货物、工程和服务。这在一定程度上有利于保护民族产业的发展。这也是当今社会许多国家通行的做法。4．2．4政府采购的执行模式•根据《政府采购法》规定，政府采购实行集中采购和分散采购相结合。•1.集中采购模式•集中采购是指，将政府部门或机构及其监控的企事业单位所需的一切物资及服务的采购，都由政府专门设立的特定机构集中进行的一种采购组织实施形式。•集中采购必须委托集中采购机构代理采购。它主要的特点是，采购权与使用权的高度分离，采购权的高度集中统一。比如，英国、美国、新加坡等国家采用的都是集中采购模式。•实行集中采购模式的优点是，能够实现规模效益、降低采购成本、提高采购资金的使用效率，便于统一管理和监督；缺点是，难以适应紧急情况采购、难以满足用户多样性需求，采购程序较复杂、采购周期长等。•2.分散采购模式•分散采购是指，由预算单位直接采购所需货物、工程及服务的一种采购组织实施形式。可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托范围内的代理采购。它的主要特点是，采购者与使用者、采购权与使用权的合一。比如，中国实行的是分散采购模式。•分散采购模式的优点是，有灵活性、自主性强、能满足采购及时性和多样性；缺点是，失去了规模效益、加大了采购成本，会导致资产的闲置和资金的浪费，不利于国家的统一管理和监督、容易滋生腐败等。4．2．5政府采购的当事人•根据《政府采购法》的规定，政府采购当事人是指，在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等。•1.采购人•采购人是政府采购中货物、工程及服务的直接需求者。作为政府采购的当事人，采购人应具备以下特征：一是采购人主要是依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织；二是采购人的政府采购行为从筹划、•决策到实施，都必须在《政府采购法》等法律法规的规范内进行。•采购人的权利主要包括：（1）采购需求申请权，采购人有权根据自身工作需要向政府有关部门提出项目采购需求申请；•（2）自行采购权，采购人有权自行采购，也可以委托集中采购机构采购；（3）自主委托权，采购人有权自行选择采购代理机构；（4）参与权，对于委托采购项目，采购人有权参与采购文件的编制、有权参与对供应商资格的审查、有权参与项目评审；•（5）合同签订权，采购人有权根据确认的评审结果与中标或成交供应商签订采购合同，也可以委托采购代理机构代表其与供应商签订合同；（6）验收权，采购人有权对供应商的履约情况组织验收，也可以将验收权委托给采购代理机构；•（7）监督权，采购人有权对采购代理机构的整个采购活动进行监督；（8）投诉权，采购人认为自己的权益受到损害时有权向政府采购监管部门投诉；（9）检举权，任何采购人都有权向政府有关部门检举政府采购过程中的违法违规行为。•采购人的义务主要包括：（1）市场调研义务，采购人有义务对所要采购项目进行必要的市场调研，包括对市场行情的调研，对技术发展现状和发展趋势的调研；•（2）信息公开义务，采购人有义务将有关政府采购信息和招标结果向社会公开，以便增加政府采购的透明度，接受社会监督；•（3）筹资义务，采购人有义务在项目采购实施前将采购资金落实到或落实付款计划，并保证资金来源的正当和合法；•（4）协助义务，采购人有义务全力协助采购代理机构开展采购活动；（5）答疑义务，采购人有义务对供应商提出的疑问和质疑作出答复，但答复的内容不得涉及商业秘密；•（6）付款义务，采购人有义务按合同约定支付货款；（7）保密义务，采购人有义务为供应商保守商业秘密；（8）保存档案义务，采购人有义务妥善保存政府采购文件；•（9）配合义务，采购人有义务配合政府采购监管部门进行的政府采购活动检查和政府采购案件调查。•2.供应商•根据《政府采购法》的规定，供应商是指，向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：•（1）具有独立承担民事责任的能力；（2）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；（3）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；（4）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；•（5）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；（6）法律、行政法规规定的其他条件。•供应商的主要权利包括：•（1）有权公平、平等地参与政府采购活动；（2）有权公平、平等地获得政府采购信息；（3）