土地制度与三农问题

土地制度与三农问题今天，我主要汇报三个问题。第一个问题与《黄河边的中国》有关，主要谈一谈上世纪九十年代的三农问题，算是这本书的写作背景；第二个问题是《黄河边的中国》一书所反映的三农问题是如何一步步得以缓解的，也就是国家解决三农问题的历程；第三个问题是我们现在所面临的新三农问题，主要讲土地问题和农民工问题。接下来，我将围绕这三个问题分析近二十几年来中国三农问题的发展变化，粗略地梳理出一条线索，为大家理解当下的三农情势提供参考。首先，我谈谈第一个问题。关于上世纪九十年代的三农问题，大家应该都记得，湖北省监利县乡党委书记李昌平上书朱?F基总理，即“农民真苦，农村真穷，衣业真危险”。这三句话当时非常具有震撼力。但三农问题到底严重到什么程度？大家似乎并不是非常了解。我的《黄河边的中国》是在二000年十二月出版的，到次年开两会时，有很多代表都反映了三农问题。正巧，《黄河边的中国》出版不久，里面的内容比较恰准地反映了中西部农村的一一些问题。由此，一下子就击中了公众的情绪，这本书也算是出名了。一九九六年，受汪道涵先生的委托，我去中部地区调研三农问题。同时，他还让我组织全国三农问题的专家来沪开专题座谈会，讨论该问题到底严重到什么程度。我向汪老建议，邀请学者不如邀请农民，因为后者更真切地了解农村。最后，我请来了湖北省沙洋县的一个村会计兼县人大代表，他把三农问题的现状讲得特别清楚。在那次会议上，他用三句话概括了其中的问题。第一句话是，“八十年代，农民的日子最好过”。这话是有背景的，因为中央在二十世纪八十年代第一次对农民作出了巨大的让步。从一九七八年到一九八0年持续提高粮食的收购价格，大概提高了百分之五十到百分之一百，而城市的供给价格一分都没有动过。这等于是国家第一次对农民进行了财政转移支付，当时每年都会转移两百多个亿。那时，东南沿海及中部地区的城乡结合部，大量的农民投身乡镇集体企业，农民也因此获得了一部分工商业的收入。所以在二十世纪八十年代，农民都盖起房子来了。他的第二句话是，“到了九十年代，农民的日子一年比一年难过”。这里主要指的是一九九二年邓小平南巡讲话以来，尤其是一九九四年以后。大家应该都知道，一九九四年朱?F基启动了国税、地税分开的政策，主要想解决整个二十世纪八十年代以来总财政占GDP的比重逐年下降的问题，以及中央财政占总财政的比重逐年下降的困境。二十世纪八十年代，总财政占GDP的百分之三十，到一九九四年时已经下降到了百分之十三，一九九五年最低的时候只达到百分之十二。到目前为止，从来没有一个国家，在总财政占GDP如此微小规模的情况下，还能够维持政府的开支和中央的权威，但中国做到了。分税制以后，一些好的、易收的税种被国家拿去，剩下的劣质、难收的税种留给了地方。如此一来地方政府的财政吃紧，农民负担加重。这是农民日子难过的第一个原因；第二个原因就是计划生育政策。一九七九年中国开始提倡一夫一妻一胎制，这个影响是极为深远的。在一九七八年时，中央就已经开始把物质资料的生产和再生产由计划逐渐转化为市场的分散决策了。同时，邓小平把人类另外一个原先由家庭分散作的决策变成了中央决策。这个计划生育政策丝毫不亚于物质资料的计划。到了一九八五、八六年，农村也开始全面强化落实计划生育政策。到了一九八九至九0年时，基本的行政处罚已经开始，计生部门可以拿走农民家里的物产。当时，最著名的一句话就是，“吃药给瓶，上吊给绳，宁要家破，不可国亡”。可想而知，那时候农村抓计划生育真的是一点都不含糊，搞得轰轰烈烈，现在甚至觉得有点不堪回首。到了一九九三、九四年的时候，不再采取这种直接的暴力手段，而是采取罚款的方式，把那些超生的农民罚得家徒四壁。一九九六年我调查中部地区的农村，当时计划生育的罚款算是乡镇财政的第二财政，计生办是乡镇的第二大部门；第三个原因与人民公社的解体有关。公社制下，农民的教育和医疗这两大公共物品是靠集体经济来维持的，那时农村有赤脚医生制度和九年制义务教育制度。公社一解体，原来的集体福利没有了，农民需要自己承担公共物品，造成农民负担加重。比如，为实现所谓的教育现代化，教育部门提出农村学校的硬件要达标，要有标准校合、操场等等。这些东西的建造需要很大的资金投入，而政府又没有多少配套资金，最终都转化为农民身上沉重的负担；第四个原因，就是当时地方政府扩大得太快，旧机构的职能随着改革开放日渐萎缩，却并没有被撤掉。但新的问题的出现，又需要创设新的机构加以应对。这样一来，整个地方政府机构的数量就空前膨胀了。举个例子，为了防止农民在承包地上乱盖房了，从上到下就需要一个新的部门来监督管娜，由国土资源部一级一级地向下延伸到乡镇。养活如此庞大的公务人员需要一定的经费，最后只能转嫁到农民的头上。二十世纪九十年代，工业不发达的中部农村，到处部可以看到农民的怨愤，这已经是个很普遍的现象了。这个村会计的第三句话是，“再这样下去，农民要活不成了”。这句话着实把汪道涵吓住了，怎么就活不成了？因为与土地相关联的公社体制解体后，变成了村集体所有制农户承包，当时与之相关的一个词是“_土地家庭联产承包责任制”，这里的每个字都有特定的含义。把土地交给农民的同时，把责任也一并交给了农民。农民对国家承担责任，这里指的是农业税；农民对集体也承担着责任，虽然公社解体了，但对乡镇政府还存在着责任；生产队虽然解体了，但对这个村还承担着责任。除此之外，附着在土地上的还有一个“三提五统”。“三提”指“三项提留”，包括公积金、公益金、管理费，主要是给村集体的；“五统”指“五项统筹”，包括教育附加费、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费，这些是交给乡镇的。另外农民还要…“义务工”。因为，农村的农田水利等基础设施建设需要直接的劳力投入。对“义务_[”各地规定不一样，最少的一年出十二工，最多的一年要出三十来工。不出工的就要出钱，于是，这又成为地方政府向农民要钱的一个重要理由。正是由于三农问题的严重性，一九九六年我决定打点行囊只身前往中部农村调研。当时中国上下，“接轨”一词甚为流行，都说要与国际接轨，其实就是与西方接轨，对此我是心存疑虑的。我写《黄河边的中国》就是要告诉那些一心想与国际接轨的知识分子和官员们，你们两眼望着美国的时候，千万不要忘记身后的广袤乡村和数量庞大的农民兄弟，以及他们的现实生存处境。拥有五千年历史文明、九百六十万平方公里土地，十三亿人口的巨型国家，要完成现代化，这对世界来说是第一次，它不可能完全复制西方国家的现代化模式。一味地强调与国际接轨而忘记我们自己的国情，最终可能造成与“国内脱轨”。《黄河边的中国》里面一个个真实的、典型的农村故事，算是为那些急切的“赶超者”开一副镇定剂。第二个问题主要讲二十一世纪以来三农问题是如何得以缓解的。一九九九年朱?F基收到了李昌平的信后，据说指派了五人工作组到湖北省监利县去调查，之后他们向朱?F基汇报：“信中所反映的情况，基本属实。有的地方，还有过之而无不及。”所以，朱?F基就开始想办法减轻农民负担，主要是撤费，把包括“三提五统”在内的九项费用撤除。那时候，农业税只占农民纯收入的百分之四点五左右，当时的政策是把“费”并到“税”里面。理论上这些只占农民全年收入的百分之八点五，差不多恢复了古代的什一税，但问题是“口子”还在，还是挡不住，朱?F基的这个改革还不是非常彻底。二ooo年的时候，我们国家GDP的总规模已经达到了九万八千个亿，财政规模将近两万个亿，有学者估计全国农民（八亿多农民，二亿多农户）的总负担是一千五百个亿到一千八百个亿。但如果减免这笔费用，就等于中央要向地方财政转移这笔钱来维持中西部地区县和乡的运转。直到二00四年，温家宝在政府工作报告中提到，从今年开始，逐年降低一个百分点的农业税税率，五年内完全取消。结果意想不到的是，计划五年内取消的农业税，竟然只用了两到三年就取消了。这就等于从二00四年到二00八年为止，农民的负担被全部取消了，只有一项“烟业税”在云南等地还保留着。但农业税取消以后，中西部地区的日子比较难过，因为财政有缺口，直到二00八年以后，中央财政才把缺口补上了。东部沿海发达地区，教育经费全部由地方财政承担；中部地区，由中央承担百分之六十，地方财政承担百分之四十；西部地区，由中央承担百分之八十，地方财政承担百分之二十。大家都知道，县、乡的主要财政支出是供养九年制义务教育，到目前为止，三分之二是供给教育的，三分之一是供养行政官员的。举个例子，一个县里面如果公务员是五百个的话，教师大概就要有一千个，基本上就是这个比例。二00三年有一次粮食小危机，十月份粮食价格开始上涨，那年粮食产量只有八千七百多亿斤，而我国的粮食产量在一九九五、九六年高产时曾达一万多亿斤。当时城里人就开始恐慌了，中央也一直开会讨论。到了二00四年，就下定决心一定要向农民让步，于是宣布给农民逐年降低一个百分点的农业税税率，五年内完全取消，同时还给农民种粮直补。一直到今年，每年的中央一号文件都是涉农文件。二00四年的中央文件里说中国的经济已经开始步人第二个阶段了，第一个阶段是以农补工――向农民提取剩余来支持国家的工业化建设；现在是以工补农，以工业来引领农业发展的时代来临了。从那时候起，中央一直都在减轻农民负担，并提出新农村建设、城乡一体化建设。当时提出的口号就是“多予、少取、放活”。另外一个缓解的原因是农民计划生育的观念城市化了，所以计划生育变成了农民比较自觉的行为。而且这些年，我们对农村的生育政策也已经放宽了一点。原来计划生育的时候有十一条是可以稍微放宽的，但后来因为实际的原因没有对农民开放，而现在是正式实行了。如今，计划生育在中西部地区的情况是比较好的，当年官民对立的情况已经基本消失了。土地制度方面，二00七年发布了《物权法》，第一次把农民的承包地变成一种物权，也就相当于是一种债权。农民的土地要对集体、对国家承担税费，这是一种债务。二00八年以后，把“土地家庭联产承包责任制”变成“土地家庭承包制”，将土地变成了一种物权。按规定，农民有四块土地：第一块是林地，第二块是耕地，第三块是宅基地，第四块是属于村集体的非农的建设用地。一九八二年以后，把耕地分掉了，还留下了一块集体的耕地在一九九八年时也全部分掉了，所以耕地里面就几乎没有集体耕地了，都包给了农户，全国范围内现在大概是十八亿两千多万亩地；一九八二年林地没有分完，因为其中有个问题，防盗怎么防？防火怎么防？当时有的林地分掉以后就开始有人偷，被偷还不够，还要自己砍，很多地方把原来的树林都砍成了荒山秃岭。所以大部分林地就没有被分掉，全国有四十亿亩林地，其中二十八亿亩地是由农民接替的，其余归为林产。从二00七年开始，这二十八亿亩地就开始被分了，次年全国范围内这些林地几乎都被分掉了。名义上是为了增加农民的收入，实际上全国的林地平均年产出才一百元，这根本增加不了农民多少收入。而且按规定林地的产权期限七十年不变，十七届三中全会还赋予林地抵押权。承包权是允许农民自愿、有偿流转的，其中包含了流转权和经营权，现在把这个权又分开来了。第一次把所有权和承包权分开，第二次把承包权和经营权分离出去。三中全会规定林地可以抵押，但增加了新内容，即除农民耕地可以流转经营权外，还可以用来抵押。这样问题就来了。抵押权应该也是属于所有权的，文件里说的不是承包权抵押，而是农户的承包权不变，流转的只是经营权，也就是土地的经营权可以用来抵押。“土地承包经营权”这样的文字一出现，大家对其的解释就产生了分歧。文件规定的是土地经营权是可以流转的，承包权不能流转。但农民的宅基地可以流转、抵押，宅基地上的住房权可以出租，但不能买卖、不能抵押。农民的耕地也不能买卖、不能抵押，因为考虑到抵押权就是拥有私有权了。规定农民的住房可以抵押、可以转让，可转让权是属于私有权了，私有权是允许买卖的。这下事情就非常之大了。土地制度的微小变动，会引起整个社会及利益分配的变动。第一，原来那么多小产权房是不是就可以直接上市了？第二，是不是允许农民和村集体来开发村集体土地和农民的宅基地？如果允许的话，那就意味着，由于城市的扩展、基础设施建设、工业资本的引入而引起的土地有争议的那部分不再属于地方政府所有，而应该是