第4章中国社区管理的体制及实践发展

第3编当代中国社区管理的实践与发展第4章中国社区管理的体制及实践发展社区体制，指社区管理的组织体系和运行机制，是进行社区建设工作的基础和保障社区体制是城市基层管理体制改革的一种路径选择。指在街道层面进行全方位的体制改革,建立街道级大社区街道社区化预习案例P21中国社区管理发展迅速重点问题社区管理体制历史沿革单位制农村社区管理内涵、特征、措施社区制，街道社区化街居制4.1社区管理的体制“块”：进行综合管理的地域性机构——街道党工委和街道办事处职能部门的专业管理与街道办事处的综合管理相结合社区体制指社区管理的组织体系和运行机制，是进行社区建设工作的基础和保障4.1.1社区管理体制的构建原则“条”：进行专业管理的各职能部门重心下移，立足基层条块结合，以块为主党政主导，各方参与管理与服务相统一4.1社区管理的体制“两级政府”：市、区政府“三级管理”：市、区和街道的管理，强调街道层面“四级落实”：市、区、街道、居委会四级的组织落实社区建设实践：两级政府，三级管理，四级落实4.1.2社区管理体制的基本框架4.1社区管理的体制成立社区委员会还应加强社区的党建工作设，切实改善和增强党对社区建设的领导居委会街道一级市辖区一级4.1.2社区管理体制的基本框架市一级社区建设领导机构社区建设指导机构或协调组织建立健全社区协调组织4.1.3社区管理体制的运行机制4.1社区管理的体制党委和政府领导民政部门牵头有关部门配合社区居委会主办社会力量支持群众广泛参与广泛参与：本质特征和必要条件社区居民的参与（1）强化宣传教育，培育社区意识。（2）坚持社区需求本位的原则。（3）建立和完善参与机制社会中介组织的参与西方的非政府组织（NGO）或非赢利组织（NPO）基金会、慈善团体、促进会等我国的“社会团体”中华慈善总会中华扶贫基金会中国青少年发展基金会中国儿童少年基金会社区单位的参与共驻社区，共建社区福建省三明市的社区共建口号4.1.3社区管理体制的运行机制4.1社区管理的体制4.2我国社区管理体制的历史沿革4.2.1单位制、街居制的发展历史（1）单位制、街居制的建立新中国成立后，我国在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以基层地区管理（“街居制”）为辅的管理体制。（2）单位制、街居制发挥作用国家通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，实现对城市全体社会成员控制和整合，达到社会稳定和巩固政权目的。（3）单位制、街居制陷入尴尬在我国经济转轨和社会转型后，单位制逐渐被打破，单位管理模式趋于失效。街居制也由于基层社会巨大变化而面临很多现实难题，在管理上陷入困境。（4）城市基层对新体制的渴求因此，城市基层社会迫切需要一种新的组织形态和管理体制来解决社会中出现的问题和各种矛盾，承担起重新整合社会的功能。4.2我国社区管理体制的历史沿革单位制是计划经济体制下中国城市社会管理中的一项重要制度安排,在资源配置、社会动员、满足人们需求、实现社会稳定等方面发挥重要功能。辅助“单位制”建立，其设想是单位制管理有工作单位的职工，街居制管理没有工作的居民。社区制，以“聚集在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”的社区作为基本治理单位的城市基层社会的组织和管理体制。4.2.2社区管理体制类别1、单位制2、街居制3、社区制（街道社区化）2.单位制产生的原因第一，我党没有城市社会管理经验，“公家人”管理模式通过单位制度得到延续。第二，国家利用行政手段控制资源分配。第三，法律没有成为国家管理社会的主要手段，单位成为国家对社会直接行政管理的组织手段。4.2我国社区管理体制的历史沿革4.2.3走入历史的单位制•1.单位制的内涵•新中国成立后社会管理的产物，单位是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会三位一体功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。3.单位制的功能政治动员社会控制经济发展4.2我国社区管理体制的历史沿革4.2.3走入历史的单位制1．总体性社会1949年后大陆通过单位制这个组织中介建立起一个总体性社会，即一种结构分化程度很低的社会。国家政权对社会实行全面控制，对经济及各种社会资源实行全面垄断，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠。4.单位制的后果2．依赖性人格首先，在单位制度下，国家控制的资源通过单位来调配。对于单位成员来说，单位是生活福利的唯一来源。其次，单位制还限制了其成员的生活空间。4.2我国社区管理体制的历史沿革4.2.3走入历史的单位制•总体，单位通过垄断政治、经济、社会资源，形成了对单位成员的支配关系；通过严格控制单位成员社会自由流动，造成了单位成员空间封闭。没有自由流动的资源，缺乏自由流动的空间，单位成员只有全面依附单位，最终造就了依赖性的人格。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立,包括个体私营经济在内的各种经济成份获得快速发展，社会结构不断分化，城市社会发生了根本性变革。在社会转型的大背景下，单位制整合社会的组织功能日益弱化。这些都使得单位制失去了生存的土壤，不得不走向崩溃瓦解的地步。5.单位制的崩溃4.2我国社区管理体制的历史沿革4.2.3走入历史的单位制4.2我国社区管理体制的历史沿革4.2.4身陷困境的街居制•1.街居制的内涵•计划经济体制时期，我国对社会的管理以单位制管理为主，以基层地区管理为辅。地区管理主要是通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作，通称为街居制。4．恢复与发展阶段3．曲折阶段2．膨胀阶段1．创立阶段2.街居制的演变历程（新中国成立之间四阶段）4.2我国社区管理体制的历史沿革4.2.4身陷困境的街居制首先，单位制的瓦解导致单位职能的外移，要求街居来承接。3.街居制的现实困境（1）职能超载三方面原因第三，我国城市管理体制改革，提出了管理重心下移，由此带来原来实行“条条”管理的很多部门将任务下放到街区，给街区增加了很多新的管理内容，如市场管理、园林绿化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理项目。其次，随着人口老龄化、无单位归属人员及外来人口增多，给街居增添了更多的管理、服务工作。1963年1954年城市街道办事处组织条例3项：（1）办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项；（2）指导居民委员工作；（3）反映居民的意见和要求。1963年扩充为8项：1、了解居民的意见和要求、指导居委会工作；2、动员工作；3、领导街道集体事业；4、优抚救济；5、人口工作；6、文化教育、爱国卫生；7、治安保卫；8、其他有关居民工作。1997年街道办事处职责变化1954年1997年扩充到14项：1、指导；2、社区服务；3、兴办社会福利事业，社会保障；4、街道监察队；5、开展计划生育、环境保护、科教文卫体等；6、维护老年人、未成年人利益；7、社会治安；8、拥军优属；9、参与检查、督促市政建设；10、防灾救灾；11、管理外来人口；12、领导街道经济工作；13、向上反映意见；14、办理交办事项；4.2我国社区管理体制的历史沿革4.2.4身陷困境的街居制4.2我国社区管理体制的历史沿革4.2.4身陷困境的街居制从居民委员会来说，其工作人员的津贴、办公经费、活动开支等都是经由街道下拨控制，居委会一般没有财务支配权，而街道可以擅自占有居委会的财产或收益，居委会的支出项目要由街道办事处批准。3.街居制的现实困境（2）职权有限从街道办事处来说，区级政府及各职能部门的“漏斗效应”将大量事务“漏”到街道一级，但街道办事处却没有相应的法定地位和权力来承接这些事务，不仅在财政和人员编制上受制于上级政府，且没有独立的行政执法权和完全的行政管理权，只能受制于各职能部门委托或充当行政职能“传递者”角色。•街道办事处的“指导”为虚，“命令”为实，与居民委员会的“上下级”关系色彩浓厚。4.2我国社区管理体制的历史沿革4.2.4身陷困境的街居制居委会群众性自治组织的地位实际上被虚化，居委会除按居委会组织法规定的日常工作外，还要承担区、街道各部门交办的名目繁多的工作任务，实际上变成了各级党委、政府部门工作的承受层、操作层和落实层，工作不堪重负，整日忙于应付。3.街居制的现实困境（3）角色尴尬街居组织处于政府和居民之间，但从目前的情况来看，街居倾向于政府一边，变成了政府的“脚”，只是被动地执行市、区一级政府下派的任务。在这点上，居委会的尴尬地位更加突出。“上边千条线，下面一根针”。案例思考深圳一个小小居委会竟然挂牌45块《中国纪检监察报》2004-10-14在深圳市罗湖区湖景居委会，门边挂着22块牌子，加上楼梯间挂的和堆在办公室的，这个编制只有6个人的居委会共有45块牌子。而深圳的其它居委会，有的竟有牌50多块。•据《羊城晚报》报道，“党建、民政、统计、城管……”作为最基层社会组织，居委会一直承担着繁多的行政功能，有的居委会不过6个编制，却足足挂了45块牌子。从2005年1月11日开始，深圳市南山区96个居委会的牌子全部“精兵简政”，只剩两块，一块是“社区工作站”，另一块是“社区居委会”。牌子精简的背后是建国以来沿袭数十年的基层社区管理体制大变革。4.2我国社区管理体制的历史沿革4.2.4社区制1.社区制，以“聚集在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”的社区作为基本治理单位的城市基层社会的组织和管理体制。2.“社区制”与“单位制”、“街居制”的区别（2）在管理形式上，从强调行政控制到强调居民参与。（1）在管理理念上，变管理为服务。（3）在管理目标上，强调政府与社区的合作。定位层次机构效能职能归位民主自治1.将社区建在街道层面，强化社区理念2.精简机构人员，提高行政效能3.通过职能归位，理顺内外关系4.创建大社区民主自治组织，强化基层民主自治功能4.2我国社区管理体制的历史沿革4.2.5社区制之“街道社区化”3.“街道社区化”改革的成效1.对区政府及其职能部门的执行力和公共服务能力提出严峻挑战。2.取消街道办后，作为社会管理的组织支撑的社区自治组织自治能力较弱、公民社会机构发育不成熟。3.取消街道办后，制度保障、公共服务由谁承担等诸多问题需要认真对待。4.2我国社区管理体制的历史沿革4.2.5社区制之“街道社区化”4.“街道社区化”改革的缺陷5.血缘、地缘关系仍具基础作用，业缘关系作用凸显1.正处在现代化、城镇化进程中4.家庭功能相当突出2.具有多元类型农村社区3.人口聚居规模相对较小4.3我国农村社区管理的实践发展4.3.1农村社区的基本特征Titleinhere3.社会性Titleinhere2.综合性农村社区管理是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，整合利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境的协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。P31五方面的具体理解农村社区管理——本书界定Titleinhere5.规律性Titleinhere1.整合性Titleinhere4.地域性农村社区管理4.3我国农村社区管理的实践发展4.3.2农村社区管理的内涵及一般特征4.3我国农村社区管理的实践发展4.3.3农村社区民主管理的基本内容农村社区民主管理民主监督民主管理民主选举民主决策4.3我国农村社区管理的实践发展4.3.4加强和改进农村社区管理的主要措施1加强农村社区组织建设2农村社区文化建设与管理3农村社区社会保障体系建设与管理4强化农村社区综合治安管理6建立农村社区管理多层次人力资源支撑机制5引导村民有序参与社区管理关键术语社区体制条块“两级政府，三级管理，四级落实”单位制街居制社区制街道社区化农村社区管理复习思考题1．结合实践发展，分析我国街道社区化改革的成效与缺陷。3．如何加强和改进我国农村社区管理？2．简述我国农村社区管理的基本特征？4．简述我国社区管理体制的演变历程？