理论和国际经验对中国房地产税发展的启迪

1理论和国际经验对中国房地产税发展的启迪1丁成日终身教授，中国（土地政策与城市研究）部主任美国马里兰大学和美国林肯土地政策研究院摘要本文探讨征收房地产税的理论依据和房地产税的本质、作为地方财政收入税源的优势、和做能起到的作用（财政方面和土地利用阿方面）。总结理论、国际经验与中国的国情，论述中国房地产税制改革的可能目标和相应的税制。最后针对与房地产税有关的几个争论阐明个人的看法。本文涉及的争议包括房地产税能否抑制房地产市场的投机行为、房地产税为地方政府提供显著和稳定的税收收入来源，房地产税是否应与土地出让制度改革联系起来。国内目前对房地产税讨论很激烈，受到了多方面日益增加的关注。围绕中国房地产税的改革和发展，本文探讨征收房地产税的理论依据和发展中国房地产税的现实基础，总结国际经验对中国房地产税改革的启示，论述中国房地产税制改革的可能目标和相应的税制，最后针对与房地产税有关的几个争论阐明个人的看法。本文涉及的争议包括房地产税能否抑制房地产市场的投机行为、房地产税为地方政府提供显著和稳定的税收收入来源，房地产税是否应与土地出让制度改革联系起来。1．为什么要征收房地产税1．1征收房地产税的理论依据房地产税的受益论Fischel（1992）认为财产税是一种能够鼓励当地居民作出正确的财政决策的收益税（BenefitTax）。在公共财政术语中，“税收受益原则”指的是税收负担应根据公共服务的受益程度来分配。基于大量的实证证据，Fischel提出地方公共项目带来的收益和这些项目在财产税中体现的成本将被”资本化”入当地财产的价值中。也就是说，公共项目如在基础设施和城市服务的投资来自财产税收入，这些税收收入对纳税主体是成本，对公共项目也是成本。公共项目成本包含在政府开支，而政府在城市基础设施和服务的开支被资本化入房地产价格中，这等于说房地产税通过政府开支提高了房地产的价格。一般地，房屋的价格包含三个要素：1）房屋的物理或物质结构（如大小、材料、类型---公寓还是别墅、房间数、楼层、朝向等）；2）区位（根据城市经济学，区1本文发表在《研究报告》，财政部财政科学所，2005，第50期，总第500期。将在《财政研究》上发表，2006。2位与城市交通成本有关）；3）房屋所在社区的城市基础设施和公共服务（Ding,Chengri（丁成日）,R.Simons,andE.Baku,2000）。在美国，好的学校校区对房屋价格的影响是相当显著的。而社区内基础设施和公共服务的质量取决于政府财政收入。房地产税收入的财政开支主要是用于改善地方公共基础设施和公共服务，如道路、学校、消防、安全等。这些投资改善了公共基础设施和公共服务，因而社区的生活质量得到提高。在其他条件不变的情况下，居民愿意出更高的价格购买社区环境和城市基础设施好的房子。图1阐明房地产税、地方政府财政开支、基础设施和公共服务投资、房地产价格之间的正反馈关系。假设由于城市化或收入的增加提升了房地产价值，进而增加了政府的房地产税收收入（等于税基乘上税率，税计由于房地产增值而增加，假设税率不变）。这样地方政府就有了更多的财政资源来改善城市基础设施和公共服务，这些反过来吸引更多的家庭，使住房需求增加，提高房地产价值（图1）。房地产税一方面增加了纳税主体的税赋负担，另一方面又意味着政府财政开支的增加。要想全面地了解和掌握房地产税的影响，税政分析一定要包括财政开支分析。如果财政收入是中性的，政府一定会在其他税种实施减税，这种情况下的税收分析和评价就变得非常复杂，需要借助一般均衡分析模型才能真正把握税收政策变化的全面和综合影响。图1：房地产税的收益性（摘自Cornia，2005）房屋与土地的空间不可移动性（税基不可移动）由于房屋和土地是空间上不可移动的，基于房地产价格的一个地区的财产税基不会3因为税收政策流向其他地区。需要指出的是，这有别于因房地产税率的不同而产生的不同地区土地开发和利用强度（资本密度）的不同。因而，业主即使有避税动机也无法通过税基的流动来减少其税负。同时，由于房地产的物质表现，业主无法隐藏其税负（税基），使逃税变得困难。由于房地产税基是不可移动性的，区域之间的税收竞争基本上不存在。这是房地产税区别于其他税种（如消费税）的主要方面之一。房地产税的可支付能力原则理论与实证都指出，个人（或家庭）房屋消费与个人（或家庭）的可支配收入呈显著的正相关关系。收入越高的家庭买的房的价格也越高；收入低的家庭消费的住房的水平也越低。如按市场价格确定房地产税赋的话，房地产税能够体现可支付能力原则，即有能力的人（或家庭）应该交付房地产税，或者说有更高能力的人（或家庭）应该交付更高的房地产税。房地产税可以为地方政府提供独立的财政收入，有利于提高地方政府的公共财政效率房地产税可以为地方政府提供一个充足和稳定的税收来源受到青睐。同时，房地产税收收入与GDP呈正相关关系，因而其税基是巨大的，并随社会发展而平缓地扩大。另外，由于房地产税基是根据房地产价值的评估的。不同于GDP、收入，市场交易价格等一般宏观经济变量，房地产税税基随时间的变化相对平缓，故缺少弹性。这使房地产税可能成为地方政府一个充足和稳定的税收来源（Cornia,2005）。地方政府有独立自主的税收来源可以提高公共财政的效率。这是因为，独立自主的税收来源将地方政府的税收和财政支出联系起来，促使地方政府要做出正确的财政决策,以便最大化公共开支所带来的效益。要实现政府开支效益最大化，地方政府就必须衡量所建议的公共项目的（边际）成本和（边际）收益。另外，地方政府需要有自己的收入来源，来控制预算的总规模。在缺少地方政府自由税收来源的情况下，地方官员通常不能调整支出，不能使边际收益等于边际成本。例如，缺乏地方收入来源，地方政府可能放弃一些受益项目，而如果地方政府有自己的财政收入，它则会投资于这些项目。政府间转移支付为地方政府提供了财源，但由于转移支付或政府间拨款常常附有条件，或规定资金用途，或限定提供某些服务的方式，因而无法保证基于拨款的财政决策是最优的（WallaceOates著，丁成日译，2005）。如果存在地方税收之外的其他资金来源，很难保证税收与财政开支之间的有效联系，公共项目的选择不再仅仅依赖于地方政府所要支付的成本。这样，可能的结果是公共项目过于昂贵和得不偿失。在缺少自我税收来源的情况下，很可能出现如下情形：1）地方政府将与更高级政府，就地方项目拨款多少和拨款形式讨价还价；2）地方公共服务的范围和水平很可能取决于地方政府与更高一级政府之间的谈4判；3）地方政府的财政开支决策因而常常受到外来的干预（WallaceOates著，丁成日译，2005，18-19页）。所有这些都恢负面地影响地方政府公共财政效率，降低财政决策的科学性和合理性。相反，独立的地方政府公共财政开支促使地方政府在项目评议过程中充分考虑项目的成本与其能够实现的效益，提高地方政府决策的科学性。如果地方政府有独立的财政收入来源，地方政府对中央或上级政府的政府间拨款的依赖将减少。不支持政府间拨款的理由是它可能妨碍地方政府作出经济效率最大化的决策。一般地，拨款是有条件的，上级政府明确地规定拨款的使用。这样，产生两个问题：一是用在一个项目的资金就意味着该资金放弃了在其他项目上的使用。即资金使用的机会成本。如果能够自主支配公共财政，地方政府就可以做出财政支出决策，达到公共财政支出效率最大化的目的。政府间拨款通常附加上一定的条款来限制财政支出决策选择，这就剥离收入与财政支出之间的联系，造成财政支出决策的失误；另一个问题是政府间拨款降低了地方政府控制预算总规模的能力。也就是说，地方官员通常不能通过调整支出来使边际收益等于边际成本。支持地方政府财政依赖于政府间财政转移支付的理由包括：1）中央政府筹集绝大部分财政收入的税收系统可能更有效率、更平等，避免通居住地的选择来逃税；2）房地产税更有可能是累进的；3）减少各地税收不一致带来的地区性扭曲和相关的社会福利损失；4）避免州政府和地方政府沦入“低税率竞争”；5）避免由于经济发展不平衡带来地方财政不一致（Oates1972）。容易鉴别房地产税收收入的地方所有权如果地方政府需要有其自己的税收收入的话，接下来的问题是那个税种最适合？由如房地产的空间不可移动性，这使我们能够很容易地鉴别房地产税基的地方所有权。这是其他税种不具备的优势。如收入所得税---个人收入所得税属于居住地还是属于就业地？增值税和营业税有同样的问题。房地产税的纳税主体缴纳房地产税是因为他们要对所接受的政府服务付费。增值税和营业税的税基实现可能与地方政府提供的服务没有关系。但是房地产税则不同。由于地方政府提供的服务有着很强的地域性，房地产价格与地方政府提供的服务水平的密切关联，因而，房地产税最能反映纳税主体为所接受的政府服务（基础设施和公共服务）付费，纳税义务和所接受的服务之间的关联，在房地产税上反映尤为突出。有利于促进政府透明度和公民参政议政的积极性尽管房地产税的相关法律可能是由更高一级的政府来制定，很多国家的房地产税税收入由地方政府征收、管理和使用。地方居民纳税和地方政府开支的公共财政体系一方面有助于政府权力的下放（governmentdecentralization），增加地方政府财政决策的透明度和效率；另一方面鼓励居民对地方事务的参与。居民参与地方事务的动机为了保护他们---对大多数而言---也许是最最重要的财富---房地产。因5而他们有极大的兴趣和利益冲动来通过公共参与（如投票等）来影响地方政府公共开支决策（如公共项目—学校、污水处理、道路等的选择），以便保护他们的房地产财产的价值。一些公共项目如学校、道路等建设可以提高房地产的价值。但也有一些公共项目如监狱、垃圾堆积和处理站等的建设降低周围房地产的价值，居民不希望政府将这些项目建在他们民居附近。为实现公平，如果这些项目在居民住房的周围建设并降低了住房的价格，受影响的居民有权利得到相应的经济补偿，并可以通过上诉来维护和保护他们的权益。房地产税可以间接地防止“国有资产”的流失房地产价值的增值有三个主要的源泉：1）私人投资；2）政府；3）城市化。如前所述，政府在城市基础设施和公共服务方面的投资通过资本化提高房地产价值。城市化带来住房需求的增加，进而提高房地产价值。城市化带来的房地产增值不是私人行为带来的房地产价格的升值。获取非个人行为带来的价值如同不劳而获，犹如天上掉下馅饼，政府应予以避免。当然，政府应该鼓励私人投资并给与相应的经济刺激或动力。表1说明房地产价值增加的原因和其受益者。公共和私人既可以是房地产价值增值者的蹄造者，也可以是房地产价值增值的受益者。只有（4）代表房地产业主创造并获取土地/房屋的价值，（2）代表私有业主获取了由公共或社区创造的土地/房屋价值。表1：房地产价值增值的源泉增加值的获得者增加值的创造者公众或社区私人所有者公众或社区（1）•海滩及其他公众可以进入的土地/公园的保护•规划的城市，如英国的Brasilia或NewTown（2）•公路或公用设施的公共投资•提供学校等高质量城市服务•城市功能分区的变化私人所有者（3）•美化大型私人花园•花园污染（负面影响）•名人迁入社区（4）•精心设计的社区或购物中心•封闭式社区•美化大型私人花园（摘自Brown,2005，略有修改）房地产税可以承担的一个很重要的功能是房地产价值的溢价回收（valuecapture）。房地产税溢价回收的机制如图2所示。假设政府修建了一条高速公路，这条公路改善的周围地区交通通达性，进而提高了周边地区房地产的价格。假6设没有房地产税，高速公路建成前房地产的价值为红色与绿色之和，建成后房地产价值增值为I+II+III。业主凭空获得的财富增加为I+II+III，这等于天上掉馅饼。如果征收房地产税，高速公路建成前红色部分代表业主需要交纳的税金；建成后由于房地产价值的增值业主应缴纳的税金为II+III（III表示高速公路带来的房地产税赋增加值）。业主依然从政府的高速公路建设中收益，但是受益部分由于政府征收房地产税而减少为I（比没有房地产税是减少了II+III）。也就是说，