农村宅基地三权分置

农村宅基地—三权分置2018年中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，“三权分置”的实现形式，是深化农村宅基地制度改革面临的重大理论和实践课题.目录•1.宅基地的诠释与过去的情况•2.农村宅基地“三权分置”的意义•3.宅基地“三权分置”的实现形式•4.宅基地“三权分置”有哪些利好•5.宅基地三权分置将带来哪些制度红利•6.当前,宅基地问题研究主要涉及的四个方面•7.农村宅基地“三权分置”存在的问题•8.小结1.什么是宅基地“三权分置”？宅基地：就是农民在农村建房子所用的土地，所有权：属于农村农民集体成员所有;三权：就是宅基地的“所有权、资格权、使用权”。过去的情况：三权均属于集体所有，但由于国家对土地一直实施宏观调控，所以建设用地一级市场一直由政府垄断，而农村宅基地也属于建设用地范畴，宅基地虽然属于村集体所有，但农民个人不能买、不能卖，更不能开发建设，所以过去几十年时间里农民在宅基地上的话语权一直比较弱，而宅基地的巨额商业价值也一直在民间沉睡。2.农村宅基地“三权分置”的意义①三权分置”摆脱了农村宅基地管理的路径依赖，有利于重塑城乡土地权利关系。“三权分置”的提出，一改长期以来宅基地管理“以严治乱”的惯性思维，而是着眼产权再造，是宅基地制度最具实质意义的改革行动。②“三权分置”统筹解决了稳定与放活的矛盾，有利于凝聚农村土地制度改革共识。“三权分置”把握“变”与“不变”的辩证关系，既维护了农村社会组织结构及土地占有关系的稳定性，又顺应了部分农民想流转宅基地使用权的意愿。③三权分置”突破了“流转范围”的制度障碍，有利于走出农村宅基地制度改革的困局。流转宅基地，收益将显著增加，流转动力和活力将全面激发。流转收益增加后，集体组织财力会相应增强，将促进宅基地有偿退出。④“三权分置”丰富了宅基地产权体系，有利于唤醒大量沉睡的农村土地资产。实行“三权分置”，可以显化宅基地财产价值，增加农民财产性收入。同时，将宅基地自发流转纳入规范化轨道，促进农村土地市场有序发展。⑤“三权分置”打通了城乡要素流动的“中梗阻”，有利于释放农业农村发展活力。“三权分置”可以推动城乡统一建设用地市场建设，为城乡要素平等交换和优化配置奠定基础。适度放活宅基地使用权，特别是扩大宅基地使用权流转范围，可显著提升宅基地流转价值，扩大宅基地流转需求，从而推动构建城乡统一建设用地市场。3.宅基地“三权分置”的实现形式：①落实宅基地集体所有权。前提是明确处分权。首先，应明确集体经济组织对村庄用地的规划利用权，现阶段，在城镇化地区应立足未来，提倡统一规划、集中建设，在传统农区应因地制宜，提倡统规自建、多户联建；其次，应适度强化集体经济组织收回宅基地的权利；再次，应赋予集体经济组织对宅基地使用的监督权。核心是明确收益权。应明确集体经济组织在宅基地使用权转让时按照一定比例分享流转收益，在征地补偿时参与收益分配。这样规定，有利于保障集体土地所有权在经济上得到实质性体现。②保障宅基地农户资格权。关键是处理好居住权与财产权的关系。居住权是农户作为集体经济组织成员的基本权利，不论宅基地如何流转，都不能改变农民家庭作为集体经济组织成员的居住权。不得违法调整农户宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。农户有权自愿有偿退出宅基地，但资格权的退出应以农民在城市里稳定就业和稳定居住为前提。可建立资格权退出的反悔机制，允许进城务工农民基于身份，重新从集体经济中取得使用权，但原退出所获补偿应退还集体。③适度放活宅基地使用权。鉴于各地经济发展水平差距较大，应允许各地结合实际，采取差别性办法，适度放活宅基地使用权，确保风险可控。适度放活宅基地使用权，包括允许农户通过转让、互换、赠予、继承、出租、抵押、入股等方式流转宅基地使用权，其中转让、互换、赠予只能在本集体经济组织成员之间进行，出租、抵押、入股、继承可以在非本集体经济组织成员之间进行。放活宅基地租赁权和抵押权，有利于释放土地价值潜能，吸引产业资本投向农村，促进乡村新业态发展。但要防止租赁权变性为无限期使用，抵押权过度发展，从而冲击农村社会正常秩序。考虑到宅基地制度的敏感性，现阶段放活宅基地使用权应当严格限定期限、用途，特别是不能进行商品住宅开发，严禁利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，维护农村土地市场秩序，保障广大农民土地权益。4.宅基地“三权分置”有哪些利好而随着乡村振兴战略的提出，发展农村、振兴农村、致富农村成为了当下的社会各界的热词和各级政府的主要工作。今年1月2日，中央1号文件首体宅基地“三权分置”。1月25日，国土资源部部长再次对宅基地“三权分置”进行政策解读，简而言之就是所有权归村集体，资格权归农户，使用权则放活，一时间舆论哗然。而山东省出台的《实施意见》也是诚意满满，可操作性非常强。下面我们来逐一解读：进城能落户，回家可种地。文件指出：各级政府不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件，禁止资格权转让。什么意思呢?就是农民进城买房再也不用退出宅基地了，并且即便自愿退出了宅基地，也仍然拥有申请宅基地的资格权。这就说明还是这个村的人，仍然有种植耕地的权利。“宅基地值钱了!”文件出台后，使用权将适度放活，允许农民申请公共租赁住房和换股权、换货币等实现形式，农户可以利用自己的宅基地从实休闲、旅游等经营活动，宅基地的价值将大大提升。这就是宅基地“三权分置”最大的意义!打个比方，假如笔者在农村有处房子，那现笔者在完全可以投资开一家农家乐，现在农家乐这么火，肯定赚翻了。“你用地，我拿钱”。过去，宅基地是谁的，就只能归谁用，使用权就是资格权，既不能转让、也不能出租。而文件出台后，使用权就灵活多了，既能转让、还可出租、还可入股，甚至还能互换，这简直就是送钱呀!5.宅基地三权分置将带来哪些制度红利①宅基地的三权分置，从土地供给端，让集体土地入市。农地的三权分置改革较为成熟，主要是土地所有权、承包权、经营权。类似的概念，宅基地的三权分置，就包括了所有权、资格权、使用权。专家认为对宅基地的改革，主要会解决农民工的住房问题：1）截止2016年，农民工数量为2.8亿人，同时，外出农民工数量为1.7亿人，且每年均在增长。外出农民工中，由于户籍和所在地分离，会导致家乡宅基地的部分空置，也即浪费了“使用权”；2）农民工的租房比例为62%，购房的比重不足3%，剩余通过雇主提供等其他方式解决。但农民工的人均租房面积仅19平方米。目前的三权分置，一旦实施，可以通过确定所有权、稳定资格权的基础上，流转使用权，带来土地供给的增加。②人口流动和户籍固化的转换更加顺畅，在农地改革后再一次释放劳动力制度红利。农地改革的目的是提高农民劳工的积极性，宅基地改革的目的是解放劳动力，从事效率更高的其他产业。过去人口的“伪”流动，在于不能固化人口，用工需求的不稳定对降低企业效率。不能固化人口的原因在于严格的户籍落户政策和潜在的宅基地权益，使得农民工不愿意放弃农民的身份。宅基地的三权分置，如果能够在稳定农民工的宅基地资格权的情况之下、进行使用权的流转，稳定的财产性收入提高了农民工的购买力，也提高了农民工愿意“放弃”宅基地、进城落户的动力。类比日本1973年之后，市町村合并过程中通过征收土地让农民获得大量的财产性收入，加快了农民工进城的速度，也带来了农民购买力的增强。同时，经过户籍固化的农民工可以保证更稳定的企业用工需求。因此，这次宅基地改革，将再一次释放劳动力的制度红利。③购买力与需求的双升，二线城市加速赶上，看好以二线城市作为主战场的全国龙头。当前政府调控思路已经从“政府缺钱、政府卖地、银行配合放贷款”的逆向经济逻辑，转向为“产业拉动用工需求、人口流入消化商品房、政府根据库存周期供地”的正向经济逻辑，这是长效机制能够达成的结果。由于一线城市限制人口、三四线城市人口流出，二线城市成为人口增长的主要区域，以产业带动地产的新逻辑作为政府思路之后，如何调用劳动力的涌入带来需求增长、如何提高劳动生产力带动收入增长，是制度红利需要解决的问题。6.当前,宅基地问题研究主要涉及以下四个方面一、是宅基地退出和补偿标准问题,即农民在市民化过程中退出宅基地时如何实现其土地和房屋财产权利(付文凤等,2018)。宅基地退出关系到农民土地财产权的实现问题,这会受到政府意愿、退出制度安排、农民收入、退出意愿和市民化成本等多种因素影响(吴远来等,2014;叶兴庆等,2017;庄开明等,2017;周文,2017)二、是宅基地“三权分置”的实现问题(袁铖,2010;董祚继,2017)。宅基地“三权分置”需要通过相关制度设计落实农民集体所有权、保障农民资格权和放活使用权(张占仓,2017),同时需要打破城乡资源流动的障碍(郑风田,2017)。宅基地“三权分置”改革关键是要放活使用权和流转使用权。宅基地使用权流转会受到收入结构、是否在城市购买商品房和对相关法律熟悉度等影响(钱龙等,2016)。目前,宅基地使用权流转模式主要有产权转让模式、收益转化模式、土地入市模式和转换入市模式等(顾龙友,2018),宅基地的置换模式主要有置换宅基地模式、置换小产权房模式和置换商品房模式等(上官彩霞等,2017)。这些模式都丰富了宅基地“三权分置”的实践内涵。三、是探索宅基地的用途管制和有偿使用制度(陈小君等,2010;孔祥智,2016)。放活宅基地使用权,并不是要改变宅基地的用途,而是允许其在合法范围内实现权利价值。四、是构建共享型的收益分配机制(杨璐璐,2017;杨丽霞等,2018)。宅基地“三权分置”涉及到了所有权人、资格权人和使用权人,因此在发生宅基地增值收益后如何在不同权利人之间合理分配也是非常值得关注的(易小燕等,2017)。7.农村宅基地“三权分置”存在的问题宅基地不再仅仅承担农民的住房保障功能，也将成为要素商品，直接进入要素市场。农村集体外的成员，想到某集体内购买农民的宅基地使用权，将有现实的合法性。实际上，在一些地方，这种私下的宅基地使用权买卖已经屡有出现，只不过由于没有法律的认可，使买方冒了一些风险。当然，卖方也常常会为此风险付出了对价：其交易价格往往要远低于有法律保障的价格。另外，小产权房建在农村集体土地上，价格也比大产权房要低；部分小产权房的土地权属性质是宅基地。城里人到农村买宅基地口子不开，严禁下乡利用宅基地建别墅大院、私人会馆。这是否意味着城里人还是无法到乡下购买宅基地的使用权呢？意味着能购买使用权的，只能是农村人。这会极大地限制买方，从而也会影响宅基地使用权的价值。还是说，城里人可以购买使用权，但不能购买资格权，购买之后不能利用这个使用权来建设别墅大院和私人会馆？意味着城里人和农村人将获得同等的购买资格，但是限制了城里人在农村“建大房子”的权利。然而，有些地方的村庄，几乎整村人都已经移民到了城市，“空村现象”并不鲜见。如果有私人或法人要购买这个村落的宅基地使用权，而村人也都愿意，是否也可以考虑呢？与适度放活宅基地的使用权相应，我国将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，农村居住用地使用权将可以直接入市。那么农村建设用地或宅基地开发利用的具体办法是什么？现在存量的小产权房又如何处理？无数的问题需要进一步解答。8.小结当前,宅基地“三权分置”重点在于落实所有权、稳定资格权和放活使用权。要落实所有权需要实现宅基地所有权主体一元化和所有权主体法律化,同时给予所有权主体一定的处分权;要稳定资格权需要严格界定资格权的取得范围,探索资格权有偿退出机制;放活使用权应该允许宅基地使用权在单个“农民集体”和多个“农民集体”内部流转、租赁和入股,允许农民在宅基地上建房自住或营商,探索闲置宅基地直接入市的实现机制和风险防范机制。结束